杭州市级财政专项资金是指根据法律、法规、规章的规定或市委、市政府的工作任务和要求，为支持全市经济社会各项事业发展，经市政府批准后设立，由市财政部门安排的具有专门用途和绩效目标的财政资金。市级财政专项资金在保障市委市政府重大决策部署的落实、促进经济社会持续健康发展中发挥了重要作用，但专项资金中存在的规模庞大、使用分散、管理无序、效益不高等问题也日益突出。在当前深化财政体制改革、规范预算管理的大背景下，如何加快专项资金管理改革创新，更好地发挥财政资金使用绩效，已成为我们迫切需要解决的重大问题。本文旨在通过分析市级财政专项资金管理现状和存在的问题，研究提出新形势下深化财政专项资金管理改革的意见建议。

　　一、杭州市级财政专项资金的基本情况

　　杭州市级财政专项资金于2004 年设立，当年预算规模为48 亿元，至2014 年预算规模达到231 亿元，为部门预算资金的2.1 倍。为适应不同时期的经济发展和预算管理需要，市财政部门通过采取细化预算编制、整合项目资金、加强绩效评价、健全监督机制等一系列措施，形成了较为完整的市级财政专项资金管理体系，取得了一定成效。

　　（一）健全管理制度

　　在制度框架上，2009 年制定了《杭州市本级财政专项资金管理暂行办法》，并以此为依据，针对各个专项资金的不同特点，相继制定了专项资金的一系列具体管理办法，明确资助范围、申请条件、审批程序、资助标准、资金拨付、资金监管等方面要求，确立专项资金管理的制度体系。在预算编制模式上，财政专项资金与部门预算编制并行，均经过部门编制、财政审查、政府审核和人大审议批准程序，按照“二上二下”的时间要求同时启动和独立编制预算。在项目分类上，根据扶持重点和管理需要，不断细化、归并、整合，从最初的八大类演变成二十一大类，再整合为目前的四大类，分别是产业发展类、社会事业类、城市管理类和城乡统筹类，并细分为二十五小类。

　　（二）规范管理方式

　　规范专项资金预算编制，提高专项资金年初预算的细化率，压缩二次分配资金规模，明确二次分配时间节点。规范专项资金使用，严格专款专用，控制“三公”经费、会议费等经费规模。规范涉企类专项资金管理流程，实现申报程序和条件公开、企业网上申报、部门网上审批、拨款进程网上查询、绩效网上反馈，促进专项资金使用的信息公开。

　　（三）实行国库集中支付

　　为改变专项资金由财政各业务处室各自管理，影响工作效率和资金调度的现象，近年来市财政部门实行财“支出一个口子”管理，所有资金由市财政局国库处统一管理、统一支付、统一核算、统一汇总。同时，按照国库集中支付改革的要求，积极探索开展专项资金直接支付改革，规范用款计划和资金申拨，至2008 年底实现所有专项资金实行国库集中支付。通过国库集中支付，减少了资金流转环节，加快了资金流转速度，提高了专项资金的使用效率。

　　（四）加强资金监管

　　充实财政监督力量，成立了财政监督局、财政绩效评价处，保障财政监督检查和绩效评价工作的正常开展，控制资金风险。推行财政绩效管理，建立财政监督检查与绩效评价相结合的机制，实行专项资金项目绩效目标管理，开展项目绩效前期审查和论证，建立评价结果反馈与整改机制，强化评价结果在预算编制中的应用。建立各部门联动机制。资金主管部门采取现场验收、中介评价等方式加强绩效自评和监督检查，审计部门开展绩效审计，财政部门开展重点绩效评价，促进各部门提升资金使用效益。

　　（五）加大资金统筹力度

　　通过清理和整合专项资金，将原来脱离财政监管的预算外资金纳入预算统一管理，归并相同或相似支持对象和用途的资金，取消已经实现目标和到期的项目，增强政府可用财力。通过专项资金预算的编制执行，集中财力办大事，确保市委市政府的重大决策、重点任务的落实。根据专项资金具有相对灵活性和伸缩性的特点，统筹加强支出控制，为调控经济运行、促进经济发展、保障和改善民生发挥了有效的杠杆作用。

　　二、近年来专项资金管理中存在的主要问题

　　尽管我市在财政专项资金管理方面取得了明显成效，但财政专项资金的使用和管理仍然存在一些不容忽视的问题。

　　（一）专项资金的设立和退出机制不健全，缺乏规范的政策依据

　　实行部门预算改革以来，部门除了人员经费和必要的办公经费外很少有机动财力，为此市级部门往往要求财政部门设立专项资金。部分项目没有经过充分论证和可行性研究，也没有经过规定的程序，就以领导批示、会议纪要、部门文件等形式设立专项资金。在我市专项资金清理整合前，市本级447 项专项资金政策中，设立依据为领导批示、会议纪要、部门文件等的分别为17 项、13 项和50项，占比为18%。同时，资金政策中普遍未规定政策存续的年限，447 项政策中没有规定截止期限的占比高达76%，导致不少政策在对应的工作任务完成后并未取消，而是继续扶持。有的政策即使规定了执行年限，到期后也以工作仍需开展为由要求延续。政策没有退出机制，只增不减，导致财力被固化，财政资金统筹能力下降。

　　（二）专项资金扶持内容分散、交叉、不合理，难以发挥资金合力

　　一是部分专项资金的设置没有合理区分政府与市场的边界。政府资金应该用于市场失灵的、社会资本不愿投资的领域，而对于竞争性的行业发展应该交给市场决定。但现实中，很多竞争性领域都有财政专项资金的长期扶持，有些企业从孵化、科技成果转化、品牌推广，再到技术改造、上市等全过程都可以申请财政专项资金扶持，影响了市场机制作用的发挥。二是支持范围过广，资金安排“小、散、乱”。在“撒胡椒面”的补助方式下，一些项目扶持资金仅为数万元，但申报项目时提供的审计报告等材料成本就要近万元，无法对需要补助的项目产生实质性的扶持作用，更加难以集中力量对重点领域和重点产业进行有效扶持。三是专项资金交叉重复安排、多头申报现象比较普遍。由于部门间职能交叉和沟通协调不到位，很多政策补助范围有交叉。如涉农科技类项目，既可以申请农业专项补助，也可以申请科技专项补助，还可以同时申请省、市、区（县）三级的补助。市审计局在对2013年涉农专项资金的审计中发现，2013年市科委在科技专项中安排种子种苗项目资金361万元，市农办又在城乡统筹专项中安排410万元，用途基本重复。又如培训类项目，人社、农业、教育等部门都设有专项补助，其中不少培训对象存在重叠，使得部分培训机构多头获得补助，造成财政资金的低效和浪费。

　　（三）资金分配缺乏整体规划，“利益部门化”倾向明显

　　专项资金的分配和使用主要由各主管部门负责，各部门往往将专项资金视为其可用资金，一方面极力争取，保基数求增长；另一方面，争取到资金后，把大量时间和精力集中在评审安排具体项目上，缺乏对各项事业发展的系统规划。资金切块分割后，各部门关注本部门的资金需求是否得到保障，不愿轻易压缩既有资金，在财力有限的情况下，市财政部门的统筹能力得以削弱。

　　（四）资金配套要求多，造成区级财力较大压力

　　大多数市级专项资金拨付时都要求区级给予一定比例配套，以体现对补助项目的重视。由于上级部门扶持的项目与区、县（市）自身重点扶持的项目存在不一致，过多的配套要求使得区、县（市）部分财力被上级部门安排的项目挤占，压缩了区县财政资金的统筹空间。部分财力不足的区、县（市）无法保证全部项目都有资金配套，只能在申报项目时预先承诺，再通过资金转圈“空走账”的形式配套或不配套，造成项目半途而废或迟迟不启动，无法达到专项资金引导扶持的目的。

　　（五）资金使用绩效低，浪费和沉淀现象严重

　　一方面，在年初专项资金安排过程中，由于部门上报项目太笼统导致预算编制不够细化、重点支出有法定增长要求导致部门过于重视对资金安排的考核等原因，存在较为普遍的“资金等项目”现象。一些部门前期争取到资金，但预算安排后，没有与之相适应的具体项目，影响资金使用绩效。另一方面，由于很多项目集中在年末几个月评审，专项资金在年末集中下达，使得预算执行前松后紧，造成资金沉淀和浪费，影响了专项资金的扶持效果。

　　（六）项目和资金管理不够规范，偏离原定扶持目标

　　在项目管理方面，一些项目没有详细的科研、规划和论证，也没有项目建议书、可行性报告等审查资料，未严格履行项目立项、申报、审批手续，仅粗略估算进行申报，实施过程中再进行调整。在审查时，由于时间紧、人手不足等各种原因，项目主管部门对部分项目的合理性、必要性、可行性缺乏考察论证，审核把关不细，也导致“戴帽”项目、虚假项目时有存在。在资金管理方面，一些项目资金没有做到专款专用，“三公”经费、差旅费、会议费、办公经费等经常性支出挤占专项资金的现象时有发生，有些部门甚至用于发放职工福利和补贴性支出，偏离了专项资金的专用性。

　　（七）监管机制不够全面，缺乏必要的惩戒措施

　　近年来，财政、审计、监察等部门虽然不断加大对专项资金的监管，但总体上未形成协同配合、权责分明的监管责任机制。在监管形式上，专项性与突击性的检查偏多， 而日常监督偏少； 针对某一个环节的检查偏多， 全面追踪的监督偏少。同时，监督部门缺乏相关专业技术人员，对工程类项目的监管难以到位，使监督停留在程序和形式上。对审计中发现的问题，主要还是以形式上的整改为主，处罚结果缺乏威慑力。

　　三、推进财政专项资金管理改革的意见建议

　　财政专项资金管理改革是一项重要而复杂的系统工程，需要以改革创新的精神，加强对财政专项资金的管理和使用，使其发挥好“四两拨千斤”的作用。2014年9月，国务院出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），明确了预算管理制度改革的方向和措施，也对财政专项资金管理提出了新的要求。省政府也下发了《关于进一步加强省级财政专项资金管理工作的通知》（浙政办函〔2014〕66号）。市委十一届六次全会通过的“杭改十条”也明确提出要以强化财政资金绩效考核为重点，加大专项资金整治力度，按照“调整归并存量、优化增量、限定存续期限”的原则，坚持有保有压、有进有退，改革市级专项资金管理，进一步推进专项资金向市委、市政府重大决策部署集中，把好钢用在刀刃上。根据中央和省、市相关工作部署和要求，我们要以改革创新的精神，大力清理整合专项资金，构建科学规范的专项资金管理体系，确保专项资金设立、分配、管理、使用、监督等各环节顺畅有序、规范有效。

　　（一）要科学界定政府和市场的边界

　　财政专项资金管理改革首先要适应经济发展的“新常态”，按照党的十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用”的要求，处理好政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系。一要退，即财政资金退出竞争性领域，重点转向弥补市场失灵。对于能由企业自主投资解决的事项，如技术改造、一般应用技术开发、流通设施建设等项目，由企业自主承担的节能降耗、污染治理等项目，以及非必要的对企业的优惠扶持等，要逐步取消相应的专项资金，将补助重点用于科教文卫、社会服务、安全监督、城市管理等民生领域。二要转，即将专项资金直接、定向扶持方式转换为采取市场化运作方式，通过间接、税收杠杆等手段来调控，为企业研发、新兴产业发展等提供更加明确的激励导向，营造更加规范、稳定、公平的市场环境。对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技术改造项目，通过贴息、融资担保、长期贷款等政策引导，使企业成为投资和创新主体。三要活，即促进公共产品市场化提供。合理利用政府购买服务、公私合营等新兴模式转变资金投放方式，释放市场活力，改善公共服务质量，减轻财政负担，提高财政资金使用效率。

　　（二）要明晰政府间事权和支出责任

　　按照“财力与事权相匹配、事权和支出责任相适应”的原则，理顺各级政府间的事权和支出责任，推进基本公共服务均等化。主要有两个途径：一是下放政府事权，并将相应的财政专项资金转化为一般性转移支付资金。上级政府把本应由地方承担的事权交给地方，并把相应的财政专项资金并入一般性转移支付资金，以实现地方政府财力和事权的匹配，切实提高地方政府财政统筹运用的能力。二是上收政府事权，并将相应的财政专项资金转化为政府本级直接支出，纳入本级政府一般性预算盘子。对杭州市、区两级来讲，市级应当主要承担全市范围内的公共安全、公共工程等方面所需支出，负责促进市区经济一体化发展、市区社会事业统筹协调发展、城市规划和城市基础设施建设等事关市区长远发展的、全局性的事务，以及部分社会保障、市区范围内跨区域重大项目建设维护等；区级应该主要承担本辖区范围内的公共安全、公共工程等方面所需支出，为本辖区内居民提供与其生产、生活密切相关的社会管理事务和公共服务，以及部分社会保障、市区范围内跨区域重大项目建设维护中需由区级承担的部分。在上述事权划分基础上，明确市区相应承担的支出责任，并安排一般性转移支付和其他专项资金。

　　（三）要健全分层分级负责的管理制度体系

　　根据新形势新任务的要求，应当建立健全财政专项资金的分层管理制度体系，进一步规范专项资金管理部门职责分工、设立调整和撤销、项目申报和项目库管理、预算编制和执行、预算绩效管理、监督检查和责任追究等。市财政部门牵头负责专项资金预算管理，制定专项资金总体管理办法，并会同市级业务主管部门制定或修订各类专项资金具体管理办法，严格界定管理职责和支持对象、分配办法、绩效目标等事项，建立健全内部操作规程和内控制度，明确职责分工，建立专项资金责任制度。市级业务主管部门负责专项资金的具体实施和管理监督，组织项目申报、实施、验收和检查监督、绩效评价，编制专项资金预算建议和信息公开等。项目实施单位负责项目的申报、实施、绩效评价和信息公开等。

　　（四）要全面加强专项资金预算管理

　　一是规范准入和退出机制。要划清部门预算和专项资金预算界限，严格控制新增专项资金。凡新出台的政策需要设立专项资金的，必须经市财政部门审核后报市政府常务会议或市长办公会议批准。设立专项资金须明确政策依据、目标范围、管理责任和存续期限，不得重复设立。要限定专项资金存续期限，并建立退出机制，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。专项资金存续期间，因客观条件发生变化、预算执行率低、项目实施绩效未达到目标等问题的，应予调整或撤销。对于已到期、任务已完成、失去政策依据以及绩效情况不佳的专项资金，应清理并撤销。专项资金存续期满后确需延续的，应按规定经市财政部门审核后报市政府审批。除法律、法规规定外，专项资金存续期限一般不得超过3 年。二是推行项目库管理方式。严格推行零基预算，细化项目预算，改变“资金等项目”的现象。需列入下年度专项资金预算的项目，市级业务主管部门应严格项目前期审核，将符合条件的项目，提前一年纳入项目库进行收集储备、分类筛选、评审论证、排序择优。区、县（市）应严格按照规定和要求，结合自身财力和轻重缓急原则，推进本级项目库的滚动管理。三是加强政府投资项目预算管理。创新城市建设投融资机制，推进市政公用基础设施建设主体多元化，新增市政公用基础设施项目逐步实现市场化运作，建立“政府引导、企业主体、社会参与”的城市建设管理机制。严格预算执行，市财政部门会同市级业务主管部门应当在规定时间内按项目实施进度或合同约定下达专项资金预算。四是优化专项资金分配方式。探索引入竞争机制，科学配置财政资金，进一步盘活存量、优化增量、聚焦重点、提升绩效。按照“集中财力办大事、办实事”的原则，清理取消“小而散”的补助事项，进一步明确财政政策的导向性和指向性。完善产业扶持方式，对产业发展类专项资金，要逐步转为间接资助为主，专项资金中的间接扶持资金比例要达到50%以上。引入竞争分配机制，在符合条件的产业发展类、民生事业类项目中探索开展竞争性分配改革，确保“多中选好，好中选优”，以财政资金的集中投入、择优配置为手段，扶持绩效优、带动力强的产业和项目。五是规范财政转移支付制度。统一规范对区、县（市）的补助政策，增强区、县（市）统筹能力。对使用方向和补助范围有明确规定的，补助资金原则上按因素法分配，采用专项性一般转移支付形式，在分配下达财政预算资金后，区、县（市）应上报具体实施项目进行备案。市级部门一般不再直接补助到企业和区、县（市）具体项目。除中央和省明确需区、县（市）级配套的重点项目，以及按规定应由市和区、县（市）共同承担的事项外，一般不要求区、县（市）级配套。

　　（五）要着力加强财政专项资金监管

　　市财政、业务主管部门和监察、审计等部门应当依法对专项资金管理活动进行有效监管，建立绩效问责机制，纳入政府目标责任制考核体系，并主动接受人大和社会监督。一是要建立全过程预算绩效管理体系。坚持将绩效评价与预算安排相结合，建立健全绩效评价制度和绩效评价结果反馈整改制度。所有纳入专项资金的项目均应纳入预算绩效目标管理范围，每项预算都有绩效目标和组织实施计划，并向社会公开。市级业务主管部门和项目实施单位应加强对绩效目标完成情况、项目实施进程和支出执行进度的跟踪管理。二是要建立全过程监督检查机制。建立日常监督和专项监督相结合的监管机制，市级业务主管部门和项目实施单位要对年度计划项目的执行情况和资金使用情况开展日常检查；市财政部门每年对专项资金监督检查范围要达到当年专项资金总量的10%以上；市审计部门每年对专项资金重点审计范围要达到当年专项资金总量的10%以上。三是要推进全过程管理信息公开。除涉密专项外，市级财政专项资金的分配政策（包括项目管理办法、资金管理办法、分配因素和公式等）、分配过程和结果（包括项目申报和批准程序、绩效目标、分配结果等），执行过程和结果（包括项目实施情况、支出进度、绩效评价结果等信息）等全过程管理信息，都应在市级业务主管部门和财政部门网站等媒体上向社会公开。凡按规定需由区、县（市）储备或需报市级备案的项目，区、县（市）要将其全过程信息在政府门户网站等媒体上向社会公开，市级收到备案项目后，也应及时在门户网站上向社会公开。四是严格管理责任追究制度。对专项资金申报、管理、使用环节中存在违法违纪行为的单位和个人，市财政、审计、监察等部门要依照相关法律法规严肃处理，追究相关责任人的责任，追回申报企业的财政专项资金，并在5年内停止其申报专项资金资格。

　　课题组成员：金翔　汪生祥　王文超　徐慧（执笔）

　　张海艳　张凯云　邵琦俊（执笔）