一、区级政府融资现状及成因

　　（一）融资现状

　　1．融资主体。区级政府的融资大多通过政府融资平台来完成。政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构，如：××综合保护工程指挥部（××综合保护有限公司）、××集镇建设总指挥部（××集镇建设有限公司）、××农居建设管理中心（××城市建设有限公司）等，这些事业法人其实是承担了某项政府建设职能的机构，在国务院未清理政府融资平台前，政府的很多贷款通过这些事业法人机构来完成。债务主要投向城市基础设施改造、市政道路建设、农村集镇改造、农转居安置房建造、环境保护、生态建设等公益性或准公益类项目，主要以经营收入、公共设施收费和财政专项资金（主要是土地出让金）作为还款来源。2010年10月国务院开始清理平台贷款，在清理的一年多时间里，对列入区政府融资平台范围的贷款基本上是只收不贷。清理后政府融资大多通过未列入银监政府融资平台范围内的国有公司来完成，即通过各建设发展有限公司来完成，尽管表面看是公司行为，但贷款银行都要求和财政签订政府补贴或者财政补。差协议，地方政府财政变相承担着连带还款责任。

　　2．融资情况。近年来，区级地方政府通过各种平台和融资渠道为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设、城市化推进以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。在2009年经济刺激政策下，地方政府融资平台贷款规模出现了快速增长。2010年10月债务清理后债务每年都呈现下降的态势，如某区2010年贷款比上年下降了24.61%；2011年比上年再下降了29.04%；2012年比上年下降了11.24%；2013年比上年下降17.26%。2014年开始，由于整个经济形势不好，各银行中小企贷款呆账爆增，各股份制银行对政府融资的政策要求有所降低，截至10月份，该区银行贷款比2013年末增长了37.67%。

　　（二）主要成因

　　1．财权事权不相匹配，区级财政可用财力有限。地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且承担着经济社会发展的管理职能和责任。1994年分税制改革以来，中央与地方政府之间财权与事权的不匹配，收入层层上缴，事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口，迫使地方政府举借外债。如某区2013年地方财政收入为80.12亿元，预算内可用财力为40.65亿元，土地出让金收入51.5亿元，但当年的基本建设投入达63亿元，当年归还银行贷款51.9亿元。预算内可用财力基本上只能保证政府一般预算支出，专项基本建设支出、银行还款都需要通过土地出让金收入和政府融资来完成。尽管新《预算法》开始允许地方政府发债，2013年开始，国务院批准了几个试点省，自2014年5月起，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十个地方政府开始试点债券自发自还。但是，区级层面目前还不被允许直接发行政府债，必须通过省一级统一发行。在这种情况下，为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项基础设施建设任务，区级政府仍然将建设项目拿到银行贷款融资，以解决地方政府财力不足问题。

　　2．城镇化进程推动大量基础设施建设，区级政府财力无法满足庞大的基础设施建投入。近几年来，由于地方政府城市化进程加快，政府预算内可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，很多地方建设项目支出，上级政府不出资金，只给政策，用指定地块土地出让后返还一定比例的出让金来平衡支出，因此，指定地块土地出让前，项目建设资金和做地的前期投入都必须由区级财政垫付。尽管最近几年地方政府财政收入稳步增长，但很多刚性支出增幅较快，地方政府可用财力比重仍出现下降趋势，唯有寻求融资平台向外部融资。

　　3．改善居住环境，吸引优秀企业落户地方。近些年来，地方政府不断加大对城乡道路和各配套0设施的投资，主要目的是为了改善工作和居住环境，吸引更多企业落户地方，招商引税。这样不但可以增加土地出让收入，也可以增加地方财政收入，缓解财政一般预算收入的紧张状况。

　　4．四万亿元投资的经济刺激，加速了政府融资的发展。2008年，中央政府为应对金融危机实施了四万亿计划，发动地方政府增加投资。在执行过程中，地方政府纷纷将组建投融资平台作为解决配套资金不足的主要渠道，当时信贷政策非常宽松，政府一个立项文件就可以在银行贷到款，致使政府融资平台的数量和融资规模快速增长。

　　二、目前区级政府债务管理存在的主要问题

　　（一）政府负债管理机制不够健全

　　1．政府项目投入机制不科学。一是政府性投资项目决策规则和程序的缺失，是项目投资效益不能得到充分发挥的主要原因。在我国，由于中央集权及计划经济的运作惯性，加上对各级政府政绩考核工作的不完善，政府投资的冲动一直势头不减，在地方和部门利益的驱使下，争取项目、获取财政资金成为政府工作的重头戏，投资决策存在一定的随意性和盲目性，部分政府性投资项目在选择、评估、实施以及资金利用等方面缺乏统一的统筹规划，也没有建立一套科学完善的决策规则和程序，决策咨询和听证制度不健全，决策程序的透明度低。二是政府性投资项目管理的专业化水平不高，是概算失控造成财政资金效益差的主要原因。项目投资效果差，主要问题在于项目前期科学论证不足，由领导拍板决定，为赶工期赶进度而仓促上马。有的项目对实际情况考虑不周，无法发挥应有的作用；有的项目为上项目而评估，项目论证走过场，前期工作准备不足，在实际建设中，设计变更多，造成工程不必要的损失浪费；有的项目在编制或批准初步设计前，就开工建设，先建后批，或边建边批，造成因项目手续不齐无法向银行融资。

　　2．政府负债收入未列入地方政府预算管理。由于区级政府的建设项目大多以改善基础设施、农村集镇改造、市政道路建设、农转居安置房建造等为主，项目都不是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目，农居点建设也算不上严格意义上的保障性住房建设，且大多无现金流或者现金流不能全覆盖，都需要用土地出让金来安排，土地出让金不足部分由政府融资先垫付，因此，政府负债收入占整个建设资金的比重很大，是整个基本建设资金的一个重要组成部分。但目前区级政府的负债收入尚未列入地方政府全口径预算管理，仍游离在预算之外。目前政府强调全口径预算，政府所有的收支，包括债务收入都要求纳入预算管理。

　　3．融资平台自身经营机制不够完善。一是投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范。目前公务员不能任公司法人，不少公司法人都和实际不符，缺乏责、权、利相对应的法人结构。二是借款人与使用人分离。区级政府融资平台有些仅是一个专业融资的壳公司，无主营业务收入，无其他收入，项目支付和核算都不通过融资公司，表现为借款人与用款人的分离，不符合银行项目贷款使用要求。三是缺乏合规抵押担保资产。一般区级地方政府经营性资产规模都不大，并且资产比较分散，做好的土地都在市级土地储备中心名下，无法实施抵押和担保。

　　（二）中央对政府投融资和房地产市场的政策变化，进一步加大了区级政府的财政风险

　　区级政府建设项目大都以政府土地出让资金滚动开发为主，即先以银行融资投入，土地出让后再归还银行贷款。但由于中央对房地产市场的严格调控，政府土地出让收入并不稳定，融资平台归还银行贷款的资金存在不确定性，进一步加大了政府财政承担还款连带责任的风险。2014年10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下文简称《意见》），《意见》指出，要开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。要求地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理；10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（下文简称《决定》），专门设一章节提出了“规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”方面的要求，包括规范举债、规模控制、严格程序与用途、风险预警与化解、问责机制等。这在目前区级政府还不备发行政府债的前提下，若财政土地出让金和政府负债都不能及时到位，未完工政府项目和银行还贷都会出现资金困难，政府融资平台将存在较大的资金缺口和流动性风险。

　　（三）融资平台与地方财政关系过于密切，容易引发财政风险

　　区级融资平台在人、财、物等方面与政府关系密切，许多平台公司本身就和政府的事业法人属于一套班子两块牌子。尽管平台公司的融资行为表面上看是公司行为，但大多政府对银行都有不同形式的承诺，政府还是承担了无限的还款责任，实质上已经构成地方政府的隐形负债及或有负债，未来有可能传递成财政风险。

　　（四）融资平台融资渠道单一，财政资金压力进一步加大

　　目前，区级政府城建资金的筹资渠道主要仍局限于银行信贷和财政（主要为土地出让金收入）拨款两种方式。融资结构中，银行信贷占90%以上，集中还款，短期偿债压力较大。银行贷款的利用也并非毫无限制，例如目前银行规定贷款项目到位资本金不得低于项目概算的30%，要求地方政府以各种形式做出还款承诺，贷款资金要求受托支付，项目之间不得挪用等限制手段。在融资渠道单一的现状下，资金需求难以保证，这与区级政府城建投资规模日益扩大，资金需求量不断上升形成明显的矛盾，融资压力不断扩大，也造成财政压力日益增大。

　　三、完善区级政府融资管理的意见和建议

　　（一）建立更加科学规范的地方政府投融资项目决策体系

　　1．建立科学和民主的政府性投资项目决策规则和程序。建立一套完善的政府性投资项目的决策体系，规范政府投资行为，防止因随意决策、盲目投资造成损失。政府的重大投资项目应该经过各级人民代表大会审议通过，或者经过人民代表大会、人大常委会的授权。 要逐步建立政府性投资项目的公示制度，建立立项的公众听证制度。从前期立项调查到规划编制、项目实施和后期管理，每个阶段都需要有公众的直接参与，广泛听取各方面的意见和建议。政府有关部门要制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，真正实现建设项目和资金管理的公开化、制度化和规范化。政府性投资项目的决策应该纳入到社会力量的民主监督过程中，增加投资决策的透明度，提高决策科学化和民主化水平。

　　2．加强政府性投资项目管理的科学化、专业化水平。对项目的经济可行性和社会效益要经过独立、公正的咨询中介机构的评估论证，对涉及到重大公共利益的项目还应实行专家评议制度。政府性投资项目要按照国务院决定的要求实行“代建制”，选择有管理力量、专业技术性强的专业建设管理单位，履行建设管理的职责，以公开招投标方式选择有关专业项目的承建公司，以经济合同约束双方权利和义务。发挥专业管理机构专业人才的优势，全面做好质量、工期、投资的三大控制，以提高政府性投资项目的管理水平和效益，减少浪费，进一步提高财政资金的绩效。

　　（二）建立科学的政府负债管理机制，规范政府投融资行为

　　1．建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，切实做到谁借谁还，责、权、利相统一。一是要明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。对整个投资项目的决策者实行一贯负责制，从建设项目的可行性研究，到生产准备、投入生产的全过程，决策者都要负责。二是要依据项目性质和债务内容不同，落实还款资金来源和还款措施，明确偿债责任。

　　2．对融资平台公司和建设项目实行分类分项管理。明确政府财政重点投入公益性项目，政府债务的融资主体仅为政府及其职能部门，慢慢剥离融资平台公司对政府公益性项目的政府融资职能。对商业营利性项目的，平台公司可将其债务与经营打包，改制为一般国企或按市场机制转让给非国有企业； 对有一定收益的公益性项目，平台公司可与社会资本成立混合所有制企业或进行特许经营合作（PPP模式）。公私合营模式（PPP模式）为Public—Private—Partnership，即公共政府单位与私人单位结合为伙伴关系，共同建设公共工程或者提供公共产品的一种方式，实现融资平台公司的真正转型； 对没有收益的公益性项目，可以直接从融资平台中剥离，其支出直接由地方政府负责，纳入政府预算支出。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，由政府安排预算支出偿还。

　　3．建立地方政府债务风险预警机制。综合考虑各种因素，设定合理的债务安全线或安全区间，严格控制地方政府债务规模，使其始终维持在一个合理可控的范围。

　　（三）注入经营性国有资产，做大做强投融资平台公司

　　基于目前融资平台庞大的存量债务、其他融资渠道不足和未来地方政府发债额度实行限额管理的前提下，融资平台公司在今后的一段时间内仍有可能会承担着政府项目的融资职能。因此，仍然有必要整合现有的政府投融资平台，对不合格的平台公司坚决撤并，同时将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目整合进入新的平台公司，增加其融资平台的经营性业务，增强其自身的造血功能，以提升投融资能力。

　　（四）深化政府投融资公司的法人治理结构改革，按照《公司法》规定，完整地开展登记注册等手续

　　在建立有效的法人治理结构中，需要对现有的法人治理结构模式进行创新，实现国有投资公司法人治理结构的五层体系：第一层是首席执行官（CEO）为核心的经营管理层，具有与总经理不同的职责权力。国有投资公司不设董事会，由CEO行使一般治理结构中董事会的部分权利，董事会的其他权利由国资委代政府行使。CEO向国资委报告工作。第二层是以监事会和内部员工为核心的监督层。第三层是以审计、财政等政府部门为核心的评估层。第四层是设立专家咨询委员会等一些决策参谋机构，促进法人治理结构的有效运行。第五层是完善和严格执行相关法律，为法人治理结构的有效和规范运行创造良好的外部环境。

　　（五）不断创新投融资路径和方式，进一步降低债务成本

　　整合经营资产后注资扩大的投融资公司，要利用自己的融资优势，加强银行及各金融机构的合作，开发金融合作新产品，如申请政策性银行贷款（国开行利率下浮20%，期限15年），发行企业债券（利率在6%～7%，期限7年）、中期票据、短融等多种成本较低的融资方式。优化短、中、长期债务结构，降低债务成本。积极争取上级政府支持，争取地方政府债券额度。探索建立经营性产业和拓展区外市场的路子，以增强平台公司能持续健康发展的赢利能力，进一步引导社会化资本参与地区经营和准经营性项目建设。