国家在“十二五”规划中明确提出，未来五年我国的城镇化率将提高到51.5%。按照杭州城东副中心、杭州城北副新城，未来科技城三大重点区域建设，高效打造生产、生活、生态“三生”融合的现代化新城。余杭作为杭州乃至全省城镇化最好的区域之一，眼下正迎来全面融合发展的最佳机遇，加快推进新型城镇化建设。而余杭经济开发区的新型城镇化建设更是走在全区的前列，自“十一五”以来，余杭经济开发区实施大区域征迁，统征统迁，在实现净地招商的同时通过农民居住集中安置，加快推进城镇化建设。

　　一、余杭开发区新型城镇化建设现状

　　余杭经济开发区的新型城镇化发展以产业发展、人口就业作为核心推动力，以更有效率、更具包容性为目标，兼顾经济、社会、环境的协调发展。目前，这个规划总面积143平方公里的开发区实现了跨越式发展，截至2013年底五年已累计完成固定资产投资800亿元，建成园区面积51平方公里，入住人口超过20万。在新型城镇化的体制机制上，余杭经济开发区通过深度整合社会资源，注重产业经济，特别是二、三产业的发展和转型升级，同时关注城乡统筹发展以及城乡生态环境建设，以更可持续的模式推动城镇化发展。经过几年的开发建设，余杭经济开发区城镇化水平逐年提高，各项配套设施日益完善，新型城镇化建设已初具规模。

　　1．抓征地拆迁，提升发展空间

　　为加快推进新型城镇化建设，开发区通过执行区片综合价征地政策，合理制定并实施可操作的征迁补偿政策，规划建设区内有关村落的统征统迁工作。截至2013年，开发区共拆迁农户4500余户，征地面积达12387亩，做成可出让净地7800多亩，其中工业用地4800亩，商住用地3000亩，为开发区城市化和工业化发展打下了扎实的空间基础和用地保障，提升了开发区园区建设的发展空间。

　　2．推进安置房建设，保障民生安置

　　在土地集约利用的同时，余杭经济开发区加快推进农民安置房的建设，安置房建设促进农民集中居住，提高安置农民的生活品质。2009至2013年期间，余杭经济开发区共投入26亿元新建农民多高层公寓，2013年底全面竣工安置房面积130万平方米，可安置拆迁户2800余户。目前建设完工的有星光社区II区块、IV区块、K区块及禾丰社区等农民多高层公寓，解决了失地农民的后顾之忧。

　　3．加快基础设施建设，完善配套设施

　　在新型城镇化建设中，余杭经济开发区按照“大解放、大征迁、大招商、大建设、大平衡、大发展”的开发建设思路，不断推进基础设施建设，提高城市管理水平，着力优化生态环境建设，提升园区形象。至2013年底配套开发区基础设施建设，全面完成“5118”工程建设，宁桥大道等城市主干道及北沙西路等30余条一般道路相继建成，供水、燃气、通信、电力、绿化等系列配套工程相继完工。截至2013年余杭经济开发区累计投入基础设施工程建设12亿元，极大地提升了开发区品质，投资环境明显改善，城镇化配套设施日益完善。

　　4．建设生态型城镇化，打造高端生活区

　　目前，开发区以建设生态型城镇化为目标，推进道路绿化带、公园等公共绿地建设，完成绿地建设200多万平方米。并实施园区环境整治，推进节能减排工作，高标准建成配套居住区。以打造高端居住社区为目标，兼顾开发区企业创业人员和余杭区城市居民的居住需求，发展多样化的住宅房地产及配套服务，重点打造吸引专业人才、科技精英等智力型人才的高端地产，面向余杭区城市居民的中高档商品住宅，满足征地拆迁居民生活需求的配套安置住宅；完善配套教育、医疗、商业、文化、社区服务等服务配套设施，努力打造集居住、休闲于一体的复合城市系统。

　　二、余杭经济开发区新型城镇化建设中投融资存在的问题

　　余杭经济开发区历时十年多的开发建设，城镇化水平已经走在全区首列。而随着新型城镇化建设的稳步推进，所需要的资金也在大量的扩张，传统的以土地换基础设施的理念已逐步受到制约，向银行融资所带来的系统性金融风险进一步凸现，城镇化建设融资的困难日益显现。

　　在新型城镇化建设中所需解决的三大问题“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”，资金保障作为关键的环节，是摆放在余杭经济开发区城镇化建设中的首要难题。不管是征地拆迁，还是农民多高层公寓的新建及基础配套设施的完善，都离不开建设资金投入的问题。而新型城镇化建设资金需求大、期限长，所涉及的投资基本是社会民生的项目，外部效益强但商业效益不高，有的项目则回收期很长。目前，余杭经济开发区城镇化建设资金主要来源于融资平台和土地出让收入，BT、BOT、PPP等其他投融资渠道有待进一步拓展。

　　（一）对土地出让金的依赖度较高，土地收益逐年下降

　　1．对土地出让收入依赖程度高

　　土地作为最基础的要素，在城镇化过程中扮演着重要的角色。在过去几年的时间里，促使农业用地以较快的速度转换为城市用地，为城市的基础设施和房地产市场的发展奠定了基础。从2009年至2013年底，余杭经济开发区出让土地收入达65亿元，同期的各项支出达到82亿元，其中80%以上的土地出让金收入来源于房地产，并且80%以上的建设资金支出来源于土地出让金的收入。特别是2011年前土地出让金收入基本能满足开发区的建设需求，开发区城镇化建设资金对土地出让金收入的依赖程度较高。

　　2．土地出让收入逐年下降

　　土地财政在一定程度上缓解了财政压力，促进城市的建设，但其缺陷也是显而易见的。土地作为有限的稀缺性资源，土地出让金收入存在很大的不确定性。随着房地产形势的进一步严峻，土地出让收入增幅下降，偿债压力也在进一步加大。2009年到2013年间，余杭经济开发区土地出让金的收入随着房地产形势的波动较大，土地出让金收入从2010年的28亿元，下滑到2013年的12亿元。

　　3．土地出让成本提高收益降低

　　根据调查，当前土地出让收入中，土地出让成本占到60%～70%，土地出让收益为20%～30%，除去中央和地方各项计提外，可供地方政府统筹安排的资金占比已经随着土地整治成本日渐增加，通过土地出让获取收益的空间逐渐缩小。近年来，开发区的做地成本增幅明显，同时引进的产业项目工业用地出让价格差距越来越大，导致土地出让收益倒挂。而且开发区内可出让的经营性用地存量逐年下降，经营性用地的出让收入将无法满足开发区下一步的建设资金需求。因此，依赖土地出让金收入，来维持开发区的城镇化建设，已不具备可持续发展性。

　　（二）投资主体多为政府融资平台，银行融资

　　风险加大

　　1．投资主体多为融资平台

　　2009年成立的经济建设公司，承担着余杭经济开发区的征地拆迁，农民多高层项目的建设安置及开发区的基础设施建设。由于国家对政府融资平台监管日渐严格，2012 年底国家四部委又发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确规定融资平台公司不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资，开发区的融资渠道进一步受限。

　　2．银行融资风险加大

　　近年来，开发区的建设资金需要进一步加大，而按照银行放贷标准和要求，融资平台公司吸贷已近饱和，负债水平偏高，导致新增贷款困难。随着国家对地方性债务的管理越来越严格，特别是2014年9月21日国发〔2014〕43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，对地方政府债务问题敲响了警钟。按照地方政府举债不得突破批准的限额，开发区今后要从政府平台融资将日益困难，银行融资风险进一步加大。

　　3．面临巨大偿债压力

　　从开发区近几年的融资情况来看，投融资平台过度依赖短期性的债务融资。而在投资方面，则是长期性投资居多，导致了投融资的不匹配。另外，融资平台的融资成本较高，主要的投资项目为城市基础设施建设等公益项目，回报慢、收益低，项目本身产生的现金流根本不能支付融资的本息，面临巨大的偿债压力。

　　（三）投融资结构不合理，难以形成合力

　　1．投融资结构不尽合理

　　开发区多数项目单打融资，零敲碎打，融资规模不大，投资项目分散且较小。从融资期限来说，以短期借款为主，而所投资的项目基本是中长期项目，融资期限与项目建设周期不匹配，投融资的结构不合理。

　　2．融资渠道单一难成合力

　　开发区目前的融资主体就是下属余杭经济开发建设有限公司，公司的融资渠道主要是项目贷款形式获取资金。融资主体单一、融资渠道单一。2014年2月余杭经济开发区经国家发改委核准批复，发行12亿元公司债，所集资资金用于农民多高层的建设。从筹备到审批花费了近三年多时间，加上准入条件与债券期限等方面的严格规定与城镇化建设投融资特点、盈利模式存在差距，融资条件和规模也难以满足建设资金的需求，后续发债存在很大的困难。因此融资渠道单一，难以形成合力。

　　（四）产业集聚效应不强，税收增幅缓慢

　　1．产业集聚效应不强

　　近年来，余杭经济开发区产业基础有了进一步发展，定位以“健康产业、装备制造业、绿色产业、通信电子和纺织服装”为主的“4+1”产业体系，产业集群效益初步显现。但是未形成以龙头企业带动，中小企业协调跟进的产业集群，产业集聚效应不强，产业整体上集聚程度不高，产业支撑能力较弱。与城镇化建设投入的大量建设资金相比较，依靠地方财政收入微薄的增长用于城镇化建设的发展资金显得微不足道。

　　2．地方可用财力有限

　　开发区近几年的税收增涨缓慢，地方可用财力有限。从2009年到2013年开发区地方累计可用财力为32亿元，地方税收年均增幅不大。按照体制分成要求仅靠税收等公共财政收入，已难以满足城镇化建设需求。而从开发区近几年来承担的支出来看，科技、教育等法定的支出呈上增长趋势，地方财政收入除了法定支出外，可用于余杭经济开发区城镇化建设的资金，显得寥寥无几。

　　三、如何创新型城镇化建设中的投融资的建议

　　（一）加快政府职能转变，鼓励社会资本参与

　　1．明确政府功能定位

　　进一步明确政府功能定位，以小政府大市场的理念来经营政府。梳理相关基础设施项目，如交通、教育、卫生、公共服务设施等；对公共服务类项目注重社会效益，在保民生的前提下，开源节流合理降低项目经营成本，提高效率；经营性项目要注重经济效益，引入市场化竞争领域，从政府投资中分离出来，积极推向市场，进行市场化管理。

　　2．鼓励社会资本参与

　　盘活社会存量资本，鼓励社会资本参与。对具有经营性质的城镇基础设施等，在实行市场化动作的基础上，鼓励和引导民间资金的加入，通过少量的政府财政投入，为满足城镇化建设的资金需求提供良好的途径。鼓励金融机构向城镇化建设项目提供中长期信贷，支持基础设施建设等长线项目，全方位地吸引社会资金。对通过市场行为提供公共服务的企业，适当补贴投资者以保障其合理收益。

　　3．转变观念与职能

　　开发区要重视节约集约利用土地，合理开发用地，转变观念。摆脱过分依赖财政投入的习惯心理，彻底改变市政公用设施是福利型事业的陈旧观念。坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，转变政府职能，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市场，树立起“经营城镇”“让使用者付费”的新理念，以社会之众力，聚社会之财力推进城镇化建设。对非经营性项目，主要是缺乏“使用者付费”基础、基本依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可以采取政府购买服务或采取综合开发方式，如开发区的大量保障性住房可以利用现有存量商品房和大量安置房，采取政府购买、转租的方式加以解决。

　　（二）把建设资金优先纳入预算管理，注重绩效评价

　　1．合理用好财政资金

　　在大建设、大平衡的原则下，合理用好政府资金，确保基础设施、经济、社会等各项事业顺利发展。找准财政投入的切入点，更好地发挥财政资金撬动社会资金本投入的杠杆作用。通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与，多种方式参与到新型城镇化建设中来，以弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题。

　　2．建设资金纳入预算管理

　　把城镇化建设资金纳入预算管理，强化源头管理，并按照国务院〔2014〕43号文精神，将上述建设城镇化所形成的政府性的负债纳入预算管理，严格举债程序。开发区要对投资项目加强预算管理，在新的项目开工建设前，要编制详细的预算报告，详细列明建设的工程配套设施等系列投资项目，估算资金总量，做好项目的可行性调查研究，防止盲目上马。对在建项目续建和收尾项目，要统筹各类资金优先予以保障。

　　3．发挥财政性资金绩效

　　开发区要加强对项目的绩效评价和结果应用，确保城镇化建设资金的足额到位和效益最大化。对开发区投资的中长期项目要开展项目的跟踪审计工作，强化项目建设过程中的审计监督作用，促进规范建设程序管理，防止资金流失，节约建设成本。已建设完工项目要做好财政性资金的绩效评价。

　　（三）优化产业集聚发展，提高地方可用财力

　　1．调整优化产业结构

　　城镇化发展必须与产业结构调整、新兴产业的培育紧密结合起来，以产业集聚促进城镇发展，以城镇发展带动产业升级。开发区要以先进制造业、生物医药等高技术产业为功能定位，以重点发展健康产业、装备制造业、绿色产业、通信电子和纺织服装产业为主的“4+1”产业 ，优化产业结构，促进产业集聚发展。加快淘汰落后产能，推动产业结构优化升级，发挥更多市场作用，以利益为纽带，基于产业互补发展规律，调动企业、社会资本的积极性。

　　2．财政支持产业集聚发展

　　对产业链中的龙头企业或项目为支持重点，通过财政政策支持，放大财政资金的驱动作用，构建产业链和集群的升级。培育大企业大集团，对重大产业项目可由政府资金提供贴息，通过产业引导基金，鼓励企业做强做大。大力发展第三产业，努力提高第三产业在整个开发区经济中的比重，重点发展旅游休闲、文化传媒、中介服务和社区服务业行业。通过制定项目战略，鼓励各类金融机构、担保机构通过创新金融产品为产业集群企业发展提供融资和服务。

　　3．提高地方可用财力

　　充分利用余杭经济开发区的区域地理优势，按照经济发展总体规划，大力支持重点产业、重大项目和重点企业的引进发展，积极引导和调整产业结构，加快重大工业项目向成熟阶段转化，发展税源经济。围绕现有支柱产业和重点企业开展招商引资， 积极引进大型研发机构和配套企业， 促进上下游产业的发展， 使之形成关联度高、配套齐全的产业链，尽快形成成熟的产业集群， 从而带动税基增长， 保证财政收入稳定增长，从而提高地方可用财力。

　　（四）拓宽融资渠道，创新投融资模式

　　1．多元化投资主体

　　盘活存量资产，把土地资源、企业资源、文化旅游资源和形象资源等要素当作资本，通过政府引导、社会参与、多方融资、市场化运作的方式，形成多元化多层次投资城镇化建设的格局。不断拓宽资金来源渠道，吸引多元投资主体参与城镇化建设，通过杭州余杭经济建设有限公司与未来科技城等平台的合作，注入资本金做大做强融资平台，打造优质投融资平台，为城镇化建设融通资金。

　　2．创新投融资模式

　　经营性项目要依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作。新建项目可采要逐步形成政府、市政和社会为一体的多元化投资格局，创新投融资模式，建议进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化，通过BOO（建设—拥有—经营）、BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、PPP（公私合营）特许经营等融资模式，支持民间资本参与城镇化建设中来。对已建成项目可采用TOT（移交、运营、移交）、PPP等方式运营；有一定收益的公益性项目合理选择BOT、PPP等方式运营。

　　3．重点推进PPP模式

　　PPP是一种非常灵活的融资方式，融资主体并没有发生改变，只需要剥离政府融资职能。可针对某一项目和社会资本组建一个特许项目经营公司，只需要事前为该项目主体安排好现金流，就可以以PPP的形式进行融资。推进PPP模式将缓解单纯依靠财政收入的资金压力，降低债务融资需求，减少新增债务。开发区可根据各地试点过程中不断积累的经验，项目特点及资金需求，积极探索、大胆创新，适时并逐步推出灵活多样的PPP模式，鼓励社会资本更多地进入公共服务领域，切实提高项目运作效率。如供水、污水处理、基础设施等项目。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。

　　4．融资模式多样化

　　使城镇化建设资金来源多样化，有效保障城镇化建设对融资的需求。在提高相关市政项目的投资效益的前提下，市政债也是融资机制市场化、阳光化的路径选择。还可利用新型金融工具融资，大力推进基础设施资产证券化。考虑资产证券化的方式，将银行贷款或平台公司的部分资产进行证券化打包销售，以提高资产流动性、有效解决期限不匹配问题以及化解存量债务风险，有效降低社会融资成本。另外，还可推行债转股、产业基金投资等投融资模式。建立完善的投融资机制无疑会推进城镇化和区域经济协同发展的进程。

　　课题组组长：梅建胜

　　课题组副组长：楼志燕

　　成　　　　员：李 明、蒋建华　江引妹（执笔