一、对产业类扶持专项资金的认识

　　（一）产业类扶持专项资金的属性

　　专项资金是指财政部门或上级单位下拨的，具有专门指定用途或用于完成专项工作的资金。从资金来源看，主要为财政资金，因此具有公共性；从使用方向看，一般都有明确的使用范围，有较强的针对性。

　　产业类专项资金属于专项资金中的一类，主要是指各级政府为推动本地经济发展、实现产业转型升级等目标，围绕党委和政府中心工作，在一定时期内设立的，由财政部门安排的专门用于扶持特定产业发展的资金。除了具有专项资金的特点外，产业类专项资金又有自身的特点：一是政策性强，财政部门是产业类专项资金筹集、分配和管理的综合部门，具体负责扶持政策的制定、扶持资金的下达及后续绩效管理等各个环节，因此除了资金管理外，还需要对相关产业有一定的研判。二是覆盖面广，产业扶持涉及各行各业，相关的企业更是成千上万。三是时效性强，一方面每项政策都针对当下产业发展重点，随着产业发展的阶段和外部环境的变化，需要及时进行调整完善；另一方面企业发展的关键阶段和重点环节需要财政扶持资金及时到位，否则就可能错失发展良机。四是效果表现出多样性，产业扶持资金的效果有些表现为经济效益，有些表现为社会效益，有些则表现为生态效益，因此资金使用的绩效评价需要进行综合考虑。

　　（二）政府设立产业类扶持专项资金的必要性

　　产业发展是经济发展的基础，关系国计民生，财政在任何时候都将扶持产业发展、促进经济增长视为己任。在市场经济构建过程中，地方政府以经济发展为重要目标，“市场化政府”或“经济建设型政府”特征比较明显，地方政府为提升政绩、考核业绩和强化政府间资源竞争能力，都会出台刺激经济发展的财政专项资金政策。地方政府扶持产业发展、促进经济增长的现实意义表现为：

　　1．经济发展是保证就业的需要。研究表明，经济增长与促进就业有着密切的联系，GDP每增长一个百分点，带动就业人口约600万。在当前严峻的就业形势下，无论出于经济利益的考虑还是出于社会稳定的考虑，经济增长都会是政府要追求的目标之一。

　　2．经济发展是地方财政税收的保证。经济增长是源，财政收入是流，经济增长才能带动财政收入增长。地方政府出台各类扶持产业发展的政策，其目的之一就是为了通过对企业的帮扶达到带动产业发展进而涵养税源财源的目的。以杭州市近年来着力发展的十大产业为例，其GDP占比超过全市的40%，地税收入占比超过20%，对地方经济和财政贡献有明显的引领和带动作用。

　　3．经济发展是提升城市核心竞争力的需要。产业竞争优势对一个城市的发展十分重要，唯有取得一定的产业竞争优势，才能在日益激烈的城市竞争中立足。因此，国内主要城市均在其发展规划中提出了重点发展的产业门类，并充分挖掘和利用自身发展的条件和资源，抢占产业制高点，集中力量在重点领域形成突破，建立在某些资源领域或不同技术方向上的竞争优势。

　　二、杭州市产业类扶持专项资金管理使用现状

　　（一）专项资金的基本情况

　　杭州市的产业类扶持资金源于1998年设立的技术改造贴息资金，当年的安排为4000万元。随着经济形势的变化和产业发展重点的转移，杭州市的产业扶持政策逐年增加，扶持资金的规模也逐年扩大。

　　以企业处为例，2014年度安排的产业类扶持资金包含了工信、现代服务业、外向型经济等三大专项，资金总额超过了15亿元。这些政策资金涉及的主管部门包括发改委、经信委、商务委、金融办、经合办、西博办、安监局、质监局、市场监管局等9个委办局，覆盖的行业包括工业、服务业两大支柱产业，涵盖信息软件、节能环保、电子商务、生物医药、先进装备制造、物联网、新能源、海洋经济、循环经济、高技术产业化、商贸服务、市场管理、会展业、金融服务、外贸、服务外包、招商引资等等，具体的扶持政策达到100余项。

　　可以说杭州市已经基本形成了具有一定规模、覆盖各行各业、门类齐全的产业类扶持政策体系。

　　（二）主要的扶持方式

　　根据杭州市产业类扶持资金的使用方向及分配形式，可以将扶持方式分为：

　　1．对全市产业发展环境建设方面的投入。这类支出主要用于各主管部门开展产业专题活动、主题宣传、综合调研、统计分析等，表现为主管部门开展相关活动的经费，使用主体为各产业主管部门。

　　2．对企业项目投入的直接补助。这类支出主要是对符合扶持政策的企业给予专项财政补贴，一般以企业申报项目、主管部门审核、财政下达资金给企业的形式发生，受益对象为承担项目建设的企业。这是目前产业类专项资金最主要的扶持方式。

　　3．对产业发展和企业项目的间接支持。主要是通过设立产业投资引导基金、成立再担保联盟等，发挥财政资金的放大效应，吸引社会资本参与支持产业发展，这类资金一般采取市场化运作模式，是目前财政探索建立的新的扶持模式。

　　（三）管理使用中存在的突出问题

　　在产业类专项资金总量增长的同时，资金分配过度分散一直是制约财政扶持产业发展的“顽症”，并由此带来政出多门、扶持力度削弱、缺乏事后监督、扶持方式单一等一系列问题，严重影响了财政资金的使用绩效。主要表现为：

　　1．政策分散。以企业处分管资金为例，15亿元的产业类扶持资金分散在上百项扶持政策中，表现出政策的“碎”。各个专项资金的规模也有着天壤之别，规模大的有上亿元，小的只有几百万元，并且散落在不同的主管部门中，很难形成合力，表现出政策的“小”。另外，政策交叉重叠现象也很明显，以我市近年来大力发展的信息软件和电子商务产业扶持政策为例，经信委、商务委、发改委分管的专项资金中都有相关的扶持政策条款，有些内容雷同，扶持对象也有重叠，人为的为企业重复申报、多头资助提供可能，极大的影响了财政资金绩效，突出体现了政策的“散”。

　　2．资金分散。政策分散必然导致资金分散，从扶持政策的扶持力度看，有些政策过度强调了普惠和覆盖面，使得企业获得的资助资金被稀释，有的项目补贴甚至不过千元，扶持效果大打折扣。根据企业处对2012年度产业类扶持资金兑现情况的统计，全年共扶持项目10819个，安排扶持资金134865万元，金额最小的一笔电子商务应用补贴，金额只有6 0 0元。财政资金从企业申报到项目审核，再到资金下达到受助企业手中，这其中无论是政府部门还是企业都耗费了大量的人力、物力，仅仅不过千元的补贴能对企业产生什么影响，实在值得怀疑。所以，资金的过度分散使得有限的财力难以发挥规模效应，严重弱化了财政资源的分配和使用效率。

　　3．重分配、轻管理。层出不穷的政策不仅分散了资金，政策兑现还占用了主管部门和财政部门大量的时间和精力。从每年人代会批准预算开始，各个部门就忙于项目的申报、评审、审核、资金拨付，数百项政策细化到更多的补助条款，使得资金分配成为当然的工作重心，而事后的监督检查、项目追踪问效则无暇顾及。这种重分配、轻管理导致的直接后果就是使项目扶持成为“一锤子买卖”，不仅不利于对产业及重点项目的长期培育，还容易产生企业投机、官员贪腐等道德问题。

　　4．扶持方式创新难。尽管政府一直希望改变以直接补助为主的单一扶持方式，并试图通过方式的创新带动政策的创新，但由于过多的扶持政策占用了大量的财政资金，同时又缺乏退出机制，使得财政资金不断被固化在已有政策上，仅仅依靠新增财力进行扶持方式的创新改革显然难以为继。

　　三、已进行的理论探讨和实践及其局限性

　　（一）理论探讨主要观点

　　产业类专项资金分配和使用过度分散的现象已引起各级政府部门和学界的关注，主要的观点包括：

　　1．原因方面，许多学者认为，由于财政扶持资金多部门分散管理的体制，每个部门所掌管的扶持资金相对较少，加之产业类扶持项目多，所以造成单个项目的资金量较小，“撒胡椒面”问题突出，影响了财政产业类专项资金的使用效果。还有学者基于博弈论的视角指出，在现行财政体制和政府结构体制下，基层个体决策者的理性选择是争取尽可能多的财政支持，这种个体决策者的理性选择导致了集体选择的非理性，即财政扶持资金投入分散，支持效果受到约束。

　　2．对策方面，无论政府部门还是理论界普遍认为，必须加强对产业类专项资金的整合。应保证重点项目，压缩一般项目，取消无效项目，集中财力办大事，充分发挥财政资金的合力，彻底改变过去那种“撒胡椒面”、“抹万金油”的做法。同时，应该改革现行“九龙治水”的行政管理体制，变“部门分割”为“功能覆盖”，同时创新产业类专项资金的分配使用机制，如下放资金审批权限，改革和完善项目立项管理，普遍推行项目招投标、公告公示、专家评审等制度。

　　（二）上述理论探讨的局限性

　　理论界和决策层往往将产业类专项资金分配过度分散的现象归咎于财政扶持资金的“多头管理”体制。事实上，“多头管理”的制度缺陷主要是导致了财政资金在部门之间的分散，同一部门内部的财政资金分配也难以避免过度分散。

　　虽然改变传统的“多头管理”体制、实现产业类扶持资金的“归一化”管理十分重要，但如果不进一步完善产业类专项资金的管理使用和分配机制，即便实现了产业类专项资金的“归一化”管理，仍然难以避免财政资金的过度分散，而这一点尚未引起理论界和决策层的足够重视。而且，理论界对于财政产业类专项资金分配和使用过度分散的形成机理缺乏一个系统的理论分析框架，一些学者对于产业类专项资金分配机制的设计仅仅是原则性的，缺乏具体的指导性和可操作性。

　　（三）已进行的改革尝试

　　以杭州市的实践为例，2013年全市就工业和科技资金进行了较大力度的整合，将原来由市经信委和市科委分别管理的工业扶持资金和科技扶持资金整合为工业和科技统筹资金，并将原来分散的数十项扶持政策整合在一个专项资金管理办法中，应该说基本实现了资金的“归一化”管理。但是由于管理体制和政策设计的局限，从效果来看，目前仅仅实现了政策的合并和资金的统筹使用，并未从根本上改变资金的分配方式和管理机制。

　　四、基于“公地悲剧”理论的分析及其化解方式的借鉴

　　（一）“公地悲剧”理论框架下的成因分析

　　1968年，英国学者哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。

　　“公地悲剧”是博弈论中阐释个体理性导致集体非理性的经典理论。财政专项资金就其属性而言也是一种公共财产，理论上每个部门和企业都有争取财政资金的权利和自由。从部门的角度分析，争取设立专项资金、满足工作需要，是理性的；从企业的角度分析，获得财政扶持、增加企业收入，也是理性的。但是，财政资金是有限的、稀缺的，各个部门都想方设法增设专项资金，每个企业都绞尽脑汁申报项目，这种对财政资源的过度攫取，最终导致的却是有限的资金被分散、劣质项目挤占优质项目、资金绩效严重弱化的不理性，“公地悲剧”由此产生。

　　如果专项资金的分配主体是理性的，并以实现社会资源配置效率最大化为己任，则他们可以通过限制政策数量或项目数量来避免资金的过度分散。但传统的财政资金分配机制为“公地悲剧”的产生创造了可乘之机。要求设立专项资金的主管部门和申请扶持资金的企业都站在自己的立场，想方设法强调甚至夸大其工作和项目的重要性和价值，由于信息不对称，决策者很难准确、全面的把握各项政策或项目的真正价值，再加上传统的分配机制往往渗透着“不患寡而患不均”的“平均主义”思想，使得部分缺乏充分科学合理性的专项扶持资金得以设立、部分外表华丽而无实际价值的项目得以保留，资金分散的结果也就在所难免。

　　（二）化解“公地悲剧”的制度安排

　　社会化生产中资源配置方式主要有两种：一是计划，二是市场。两种配置方式具有各自的运行特点和特殊功能，前者的运用状况体现了政府对资源配置的干预程度，后者的运用状况则体现出市场机制对资源配置的调节水平。经济学理论和实践表明，在社会主义市场经济体制下，一方面应当重视市场机制对资源配置的基础性作用，另一方面也要注意发挥政府的调节功能，彼此之间形成良性互动。如何实现两者的有机结合、相得益彰是优化产业类专项资金配置的关键所在。

　　面对产业扶持的巨大需求，产业类专项资金始终是一种稀缺资源，容易陷入“公地悲剧”的困境。其成因可以归结为：“有限理性”的政府对产业扶持专项资金的分配权的垄断导致市场机制有效配置资源的潜力没有得到应有的释放，即市场化不足，这也正是产业类专项资金陷入“公地悲剧”的症结所在。那么，如何才能更好地发挥市场机制在产业类专项资金配置中的作用？经济学理论表明，竞争是市场机制的内在要求，它赋予市场主体外在压力和内在动力，激发他们的潜能，促使其在竞争中脱颖而出。在产业类专项资金供给有限而需求过旺的前提下，通过引入竞争机制，构建一个竞争性市场，借助各方主体的有序竞争就可以实现“多中选好、好中选优”，这种“优胜劣汰”的制度安排有利于产业类专项资金“适得其所”，提升使用绩效。因此，破解“公地悲剧”的关键在于充分发掘竞争机制在产业类专项资金分配中的巨大潜力。竞争性分配机制的运作需要具备公开、公正、公平的市场经济运行机制与环境，而这种机制与环境的塑造需要政府“有所为有所不为”。为此，应当按照“政府引导、市场运作、规范管理、统一监管”的思路建立健全产业类专项资金的竞争性分配制度。

　　五、兄弟省市的一些做法

　　（一）广东省

　　2008年，广东省率先出台了《广东省关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革的意见》，并决定从2008年到2012年，设立广东省财政产业转移竞争性扶持资金，采用招投标的竞争性方式，择优扶持。

　　该意见的基本原则包括：（1）分类处理，突出重点。在分析现有省级财政专项资金的基础上，科学划分试行竞争性分配改革的专项资金类别，并区分类别实行不同方式的竞争性分配改革：对于分配对象主要为企业、市场化程度较高的专项资金，改革的重点是深入推广招投标方式，由市场竞争决定资金分配归属；对于分配对象主要为政府部门或下级财政的专项资金，改革的重点是由部门和单位申报绩效目标，引入专家评审、集体研究等竞争性决策机制；对于国家立项、省级配套的项目，在国家有关规定的基础上推行竞争性分配改革。（2）总体规划，分步实施。按照循序渐进、试点先行的思路，针对省级财政专项资金管理实际，首先选取部分省级财政专项资金进行改革试点，根据试点情况不断调整完善，并逐步扩大改革范围和向全省市县财政推广。（3）两权不变，稳中求进。对省级财政专项资金实行竞争性分配改革，不改变现行专项资金的分配格局，不改变省级主管部门对财政专项资金的分配权、管理权，不影响省级主管部门的行政管理职能和管理责任，确保改革平稳顺利推进。（4）绩效优先，提高效益。将绩效目标作为财政专项资金分配和项目遴选的重要判断标准，把绩效管理要求贯穿于财政专项资金分配和使用的全过程。

　　该省产业转移竞争性扶持资金竞争性分配工作按要件准入、专家评审、政府批准等三个阶段分步实施。每次竞标首先通过投票产生候选项目，再通过随机抽取的专家组成专家组，以评审会的形式进行评审，最后根据得分情况确定中标结果，项目评审过程中有一套完整的评价指标体系，中标结果当场公布，充分体现公开、公平。从上述操作流程可以发现，竞争性分配机制的引入使得“公地悲剧”发生的前提条件得到了有效校正。首先，严格的初审条件提高了进入壁垒，入围的申报单位数量得到了有效控制。其次，专家评审会上项目信息的充分介绍使得信息对称程度显著提高，而且专家组成员来自不同领域，能够严格把握“质量关”。再次，通过这种公开竞争的方式，财政专项资金分配的决策权不再集中于少数部门或个人，这种“一对多”的评审模式大大增加了寻租的难度。最后，通过将财政专项资金打包整体分配，避免了多头管理的负面效应，有利于整合财力。

　　（二）深圳市

　　深圳市于2011年出台了《深圳市关于清理整合和加强市财政专项资金管理的意见》，通过对原有专项资金进行归类甄别、清理整合，进而提出了重新统筹产业类专项资金布局，按照客观公正的原则加强专项资金管理的工作举措。

　　主要包括：（1）制定评审规则，规范专家评审。维持现有专项资金管理职责分工，即在业务主管部门受理申请，分配、监管项目资金，财政部门“管两头”的现有机制下，实施专家评审分层次管理。由市财政部门牵头制定统一的评审程序、评审规则及违规处罚条款，形成责权利对等机制。各业务主管部门结合每项专项资金实际制定专家评审操作细则，细化工作程序和评审标准。（2）探索新的财政资金配置方式。充分发挥市场专业机构的力量，利用银行、担保机构、行业协会等机构，在其各自业务范围内，帮助财政配置一部分扶持资金，大力发展担保、再担保、贴息等形式，通过契约方式规范专业机构行为，实现政策目标。探索委托创投机构分类挑选科技中小企业，政府资金分梯次予以扶持的方式方法。（3）建立项目责任制，加强资金项目管理。业务主管部门是具体资助项目的日常管理监督责任主体，要加快培育独立的项目验收和审计机构，在规范管理下，可由社会中介机构进行独立项目验收与项目绩效评估。（4）加强资金使用绩效评价。在安排专项资金预算时，业务主管部门应提交专项资金支出绩效分析报告，财政部门在一定周期内可委托中介机构进行绩效评价，并将评价结果作为专项资金续存及规模调整的重要依据，提高财政资源配置效果。

　　（三）南京市0

　　南京市于2012年印发了《南京市市级财政专项资金管理办法》，主要从加强管理的角度对专项资金进行了规范，更侧重于制度建设。主要内容包括：（1）专项资金管理遵循按章设立、公开透明、绩效评估的原则，坚持聚焦重点、注重效益、避免重复，充分发挥杠杆和导向作用。（2）明确财政部门和各主管部门的管理职责。（3）规范专项资金设立、变更和撤销的程序。（4）明确预算编制、审批、资金拨付及使用管理的要求。（5）建立绩效管理体系和监督检查、责任追究制度。

　　六、相关建议

　　通过上述理论及实践分析可以发现，建立产业类专项资金管理使用新机制是一项系统工程，就杭州市目前的专项资金管理现状，要有专项资金清理整合作铺垫，有规范的制度作保障，有创新的分配方式作试点，并需要后续不断的调整完善，循序渐进、分步实施，逐步建立以“分类管理”为核心的多层次的产业类专项资金管理使用机制。

　　“分类管理”的思路主要包括项目层面、资金层面、方式层面、绩效层面：1．对于整个产业有重大影响的基础性研究项目，应以财政“点对点”式的扶持为主，采用直接补助或政府投资的方式，综合考察项目经济、社会乃至国家层面的绩效；2．对于产业环境建设类项目，应以财政投入为主、社会资本参与为辅，重点考察项目的社会效益；3．对于提升产业发展水平的项目，采取市场化运作的投资基金方式择优扶持，重点考核项目的经济效益。通过在不同层面的“分类管理”，实现对不同产业、项目、企业、发展阶段扶持的量身定制，提高专项资金分配的精准度和有效性。

　　具体措施建议如下：

　　（一）做好现有专项资金的清理整合，盘活存量资金。虽然资金政策的清理整合并不能解决财政资金分散这一根本问题，但却是不可或缺的基础性工作，只有通过清理整合才能真正“摸清家底”，并集聚形成具有一定规模的大类扶持资金，为后续实施资金分配方式改革提供条件。

　　（二）规范专项资金管理，完善制度建设。这是从外部条件上为资金分配改革做好铺垫。可参照南京市专项资金管理办法的规范设置，将每一个专项资金从设立到撤销进行全过程的规范，尽可能从制度设计上杜绝以往专项资金设立随意性大、无章可循的现象。

　　（三）建立多样化的资金分配方式，打好“组合拳”。逐步减少申报审批确定项目的扶持方式，增加间接扶持比例，引入竞争机制和市场化运作。竞争性分配可以有效缓解财政专项资金的“公地悲剧”困境，还能最大限度地减少权力腐败的空间，为相关参与主体提供均等的竞争机会，有利于打造“廉洁财政”，提高政府公信力。对于部分市场化程度较高的项目，可以引入竞争性分配机制，建立健全评价指标体系，优化专家队伍结构，强化产业类专项资金分配中的专家决策机制，将专业的事交给专业的人做。同时继续建立完善政府主导、市场运作的投资基金，发挥财政资金的杠杆和放大作用，撬动金融资本和社会资本参与产业发展。

　　（四）强化资金使用的后续监督，实行全过程绩效管理。改变财政专项资金“重分配、轻管理”的工作方式，强化对资金使用的后续监督管理，建立监督检查和跟踪问效制度，确保资金使用规范、政策落实到位。同时加强对绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与下一年的资金分配直接挂钩，实行从预算编制到资金执行的全过程绩效管理。

　　组　长：王　希

　　成　员：郭顺华、卢　昕、邱　杨（执笔