章 华 陈 东

　　去年，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了新《预算法》，并于2015年1月1日起颁布实施。而后国务院相继发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），上述法律法规对政府债务管理提出了明确要求。泸州市财政局为做好新形势下政府筹融资工作，顺利推进新型城镇化综合试点，加快区域中心城市建设，近期组成专题调研组，对江苏省昆山市的新型城镇化以及政府投融资模式进行实地考察学习，以期推动我市新型城镇化和政府融资工作。
一、昆山市的主要经验做法
　　（一）严格的项目审批
　　昆山市政府成立了重点项目办公室（简称“重点办”）统筹各领域的项目建设工作。每年，由重点办牵头收集各行业的建设项目，并会同财政、发改和行业主管部门对项目建设的必要性、可行性和当年财力预算情况进行审核，审核项目后报市委市政府确定，待市委市政府确定当年实施项目后，市财政根据当年预算情况首先提出财政可供安排预算额，剩余的项目资金需求则通过市重点办下达融资任务和建设任务的方式，由各领域的融资平台自行融资解决。
　　（二）规范的筹融资体制
　　昆山市共有10家国有融资平台公司，分别承担城建、工业、交通、旅游、开发区等各个领域的融资任务。市财政局按照《预算法》的要求负责将融资还本和付息列入当年预算安排。这种模式一方面严控政府新增债务，有效防范了政府债务风险；另一方面通过给各领域融资平台下达融资任务，进一步优化政府融资项目安排，防止资金损失浪费和过度开发建设。
　　（三）创新的融资能力
　　1.以投引资，助推企业发展。昆山市将财政资金和国有资本向功能园区、基础设施、服务业以及新兴产业集中，以财政资金和国有资本为杠杆，引导国内外资本投向相关产业，进而做大国有企业规模，同时增强企业融资能力。
　　2.发展科技金融，提升国有企业服务经济能力。通过增资国信典当、创业担保、农业担保公司等国有非银行金融机构，成立政府控股的信用再担保公司和科技小额贷款公司，设立各类基金，建立了支持企业发展的投资链，进一步推动中小企业创新创业发展。
　　3.参与资本市场运作，集聚优质资产。通过参股投资、股权调整，昆山市国有企业掌握了东吴证券、神州数码、四环生物、交通银行等一批上市公司的股份。
　　4.创新融资手段，实现融资方式多元化。协助资产经营公司成功发行企业债券，鼓励企业利用BT、融资租赁等方式进行融资。通过多元化的融资手段，募集资金用于昆山市基础设施建设和民生发展。
　　（四）坚实的产业基础
昆山市委市政府认识到，只有在产业上的突破发展才能最终带动全市经济社会的全面发展。因此，“产城一体，以产兴城”成为该市发展战略的核心。通过以工业经济为龙头，不断带动发展实体经济产业，不仅创造了就业岗位，解决了农民进城后的生活保障和稳定收入来源的问题，合理消化了城镇化后农村剩余劳动力向城市转移后的社会矛盾，同时也促进了财政收入水平的稳定增长和结构的合理化，进而安排用于建设和平台公司融资还本付息的财政资金逐年上升，以此形成了产业和经济发展水平、财政收入水平有效循环互动的良性发展态势。
　　（五）统筹的新型城镇化发展模式
　　昆山市的城镇化发展过程中也出现过阵痛，由于推进城镇化过快，进而带来了诸多社会矛盾：以融资方式建设了大量安置房，但较高的融资成本导致政府负债额迅速上升；井喷式增长的安置房也冲击了市区的商品房，造成短时间内房地产市场萎靡不振；享受安置政策的群众的对政策的实际执行也不尽满意。为此，昆山市通过一系列的政策措施发展城乡经济，逐步缩小城乡差距，并建立健全城镇化市民的社会保障体系，积极创造就业岗位，使农民进城后有稳定的收入来源，以此逐步消化城镇化建设过激造成的社会矛盾。
　　二、对我市新型城镇化以及政府投融资模式工作的启示
　　（一）产业发展：以投引资，培植优质税源，促进园区产业发展
　　1.完善产业园区功能，提升其引资能力。树立“筑巢引凤”的理念，针对园区产业定位，制定和完善园区准入标准，做好相关配套服务，优化投资环境，吸引企业入驻。
　　2.以投引资，培植后续优质税源。围绕园区战略规划和主导产业，通过参与股权投资和提供增值服务的方式进行产业投资，吸引有长期稳定税源的实体企业入驻，培植后续税源，实现收益分享、风险共担。
　　3.设立产业基金，助推产业升级转型。集中园区财政收入增量部分，设立产业基金，以政府投入为基础，撬动社会资本，做大产业基金。改变以往主要通过土地出让优惠、税收返还或变相返还的招商引资方式，不再通过税收或非税收入直接安排补助、奖励，而是通过产业基金对确需扶持的重点项目、重点企业，采取信用担保、融资贴息、投资入股等方式给予扶持，探索采取园区或平台公司承担土地整理、厂房等基础设施和公共配套设施建设、固定资产购置等间接投入，以低租金或零租金方式提供企业使用，减轻企业投资压力，兑现招商优惠政策，规避政策风险，促进园区产业可持续发展。
　（二）项目管理：严格项目准入，科学合理地推动项目建设
　　加强城市基础设施建设是加快推进新型城镇化的主要抓手。在当前融资较为困难的前提下，有效管理好基础设施建设项目，不仅是节约财政资金、防止财政资金损失浪费的有效手段，还是充分利用“杠杆效应”，发挥财政资金带动作用的有力途径。
　　1.建立政府重点项目备选库。在每年第四季度，由住建、发改、交通、国土等部门提出下一年度政府重点建设项目，报市政府筛选后进入项目备选库。市财政会同相关部门根据城市建设需要、项目轻重缓急程度、当年财力情况和政府偿还能力，按照总量控制、综合平衡、适度负债的原则，从备选库中选取项目制定年度政府项目建设计划与筹资计划，报市政府审议后执行。当年政府项目建设计划与筹资计划一经确定，不得随意调整突破。如确需调整的，报市政府批准。重大调整还应报送市人大常委会和市委常委会审批。
　　2.分步实施，注重效益。除抢险救灾外，制定年度政府项目建设计划应遵循“先续建后新建”的原则，优先开工有资金来源保障的项目。同时，应注重整体区域效益，集中资金投入到规划发展的重点区域，通过完善基础配套设施，提升土地价值，将实现的土地出让收益用于滚动开发，力争做到“开发一片、引资一片、建设一片、见效一片”。
　　3.强化管理，建立项目绩效评价机制。所有入库项目应做好项前期规划设计，坚决杜绝“边设计、边施工、边修改”的现象。严格项目预算约束，项目计划一经批准应严格执行，不得随意调增预算，确需调整，应按程序报市委、市政府批准。项目竣工验收后，若决算超过概算，项目主管部门应责成建设单位及时向市政府上交责任报告，并实行责任追究。
　（三）融资能力建设：做大做强融资平台，提升其造血功能
　　提升融资能力，是推进城镇化进程的重要保障。我市应充分结合自身特点，聚力打造优势融资平台，通过平台公司筹集更多的项目建设资金，推动城市建设和城镇化进程。
　　1.整合资源，打造“航母级”的平台公司。市级要通过合并整合规模较小、难以尽快发挥筹资效能的多个市级平台公司，采用“1+N”模式，将工投、高投、交投等公司整体并入到兴泸集团旗下，全力打造“航母级”的平台公司。并引导兴泸集团做好信用评级工作，争取早日提升为AA+平台，以进一步增强兴泸集团的整体实力，缓解市级融资压力。
　　2.增强区县及园区自身筹资能力。区县及园区要加大对自身平台的注资力度，通过现金注资、股权划转、优质资产注入等政府注资增信方式，做大平台资产规模，增强区县平台公司实力。2015年七个区县及三个园区至少要有一家不低于A级的平台公司，增强区县及园区后续投融资力度。
　　3.多措并举，提升平台造血功能。市级、区县及园区要积极采取赋予平台公司特许经营权、对公益性项目予以投资回报或政府补贴等方式让其拥有稳定的现金流，提升平台公司造血功能，确保良性循环，最终实现平台公司可持续发展。
　　（四）融资方式：改革创新，积极推行多种渠道的投融资模式
　　在当前新《预算法》颁布实施的政策环境下，地方政府已不能像原来那样大面积的通过政府融资搞建设，这就需要我们认真研究政策，积极转变方式，主动适应并抓住新政策环境下的新型融资和建设模式。
　　1.积极争取发行地方政府债券。建立健全政府债券发行制度，深入开展权责发生制政府综合财务报告编制工作，提高政府资产负债透明度。按照控总量、可持续的原则，合理控制地方债务规模，将政府性债务纳入全口径预算管理，设立政府偿债基金。充分利用我市处于长江经济开发带、新型城镇化试点城市、节能减排试点城市的优势，在全国将发现一万亿债券的大环境下积极争取中央、省调增我市债券发行额度，推动地方政府债券顺利发行，为公益性基础设施筹集资金。
　　2.积极开展与大型央企、省企、知名民企的项目合作。通过以土地收益为担保，与企业事先约定项目收益，吸引大型企业参与基础设施建设，缓解政府筹资压力。项目单位以指定的土地收益作为项目建设资金还款来源，约定先由企业筹集不低于50%的项目资金推动基础设施建设，待周边土地出让条件具备后，通过土地拍卖收入支付企业投资本金及收益。若土地拍卖价格高于项目约定收益，政府支付企业投资本金及利息后的剩余溢价部分归政府所有；若拍卖价格低于约定收益，则由企业通过摘牌方式取得土地，政府以摘牌收入支付企业本金及收益。
　　3.加快推广运用PPP模式。按照“合法合规、非禁即准、一视同仁、竞争择优、合理回报”的原则,引导社会资金参与项目建设，进一步缓解政府筹资压力。通过完善PPP相关政策，采取核定经营收费价格、政府购买服务、改善边界条件等运营模式，吸引社会资本。建立动态调整的收费定价和政府补贴机制，做到既避免社会资本利润超出合理区间，又保障社会资本长期合理回报，实现利益共享，风险分担。
　　4.争取政策性银行贷款。充分利用政策性银行贷款期限长、利率低等优势，紧跟国开行、农发行等贷款资金投向,结合我市建设需求开展相关项目合作，确保项目资金专款专用，全面争取国开行、农发行贷款支持。
　　5.加大平台公司直接融资力度。通过注入资源、注入股权、赋予特许经营权等方式让平台公司拥有充沛的现金流，充实资本实力，全面提升融资能力，通过发行中期票据、企业债、私募债、专项收益债等直接融资方式为城市大型基础设施项目筹集资金。
　　6.积极探索企业股权融资模式。充分利用资本市场进行资产和股权重组，以股权融资、投资基金、增资扩股等方式筹集项目资金。支持兴泸污水、自来水公司等城市公用企业打捆上市，通过股票市场募集资金进行投资建设。探索设立城市基础设施或公用事业类的产业投资基金，推进基础设施领域的市场化、产业化运作，扩大社会事业多渠道投入。
　　7.探索资产证券化筹资模式。积极盘活地方政府性资产，开展政府资产清查，在摸清家底的基础上，加强资产管理，在现有公开租赁、拍卖出售等方式的基础上，针对部分能够产生稳定现金流的公共服务设施（如修建商业体育馆、影剧院、公园等）项目，可与专门从事资产证券化业务的金融机构合作，将项目进行商业化包装，并以未来经营收入、基础设施建设项目政府回购款等为支撑在金融市场上公开发行证券筹集资金。
　　8.创新金融产品和服务。加大与金融、证券、保险机构的合作力度，创新开发适合城镇化项目建设需求的金融产品和服务，如：债贷组合、金融租赁、典当融资、风险投资等，形成多元化融资体系，全力筹措城镇建设资金。
　　（五）经营城市：加强规划引领，盘活土地资源
　　1.完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。实行“以路做地、以地养路、路地结合、整体开发”的办法，使重大城市基础设施项目两侧或周边区域的土地资源能够统一规划，统一收储，统一开发，取得土地资源的最大效益，由此带来的土地增值收益专项用于城市基础设施建设。
　　2.推行储地融资，熟地开发。由土地储备中心以生地作抵押贷款用于征地拆迁，由生地变成熟地、由熟地变成热地，提升土地价值。生地变熟地后，给予投融资平台优先收购、竞拍、房地产开发等权力，实行招拍挂到投融资平台名下，增强融资平台实力。鼓励投融资平台以地融资，滚动开发，通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本，参与经营性项目建设，推进城市建设。
（作者单位：泸州市财政局）