随着经济社会快速发展，财政职能不断深化，公共财政理念已深入人心，财政管理模式转型势在必行。近两年来，淳安县财政预算编制、执行、监督“三位一体”运行机制的框架已经初步建立，随着财政业务体系改革的逐步深入，财政组织保障体系改革也逐步到位，但“三位一体”运行机制的技术支撑体系依然还是“短板”。从财政内部来说，原有的财政软件大多局限于单项业务应用，数据分散，数据流不能随着业务流实时传递，增加了运行成本，严重削弱了“三位一体”运行机制的效率；从部门间来说，与财政相关的基础数据无法及时、有效获取，严重影响预算编制、执行和监督的准确性、科学性和公平性。同时，财政业务体系也还存在财政科学决策的支撑不够、业务规范程度不高、流程不够科学等问题。

　　数字财政作为一种顺应大数据时代要求的新型财政管理与服务模式，主要通过建立集聚的公共财政动态数据仓库，并对数据实行共享以及深度开发利用，从而实现业务规范、决策科学、运行高效的目的。可以预见，数字财政对全面提升政府管理和服务，优化资源配置，提高财政资金绩效，保障公共资源、资产、资金的安全，促进党风廉政建设，都具有十分深远的现实意义。

　　一、淳安县财政事业发展的现状

　　近年来，在上级财政的支持和县委县政府的正确领导下，淳安县财政事业迅速发展，地方财政收入逐年攀升，近三年数据分别为9.5亿元、11.2亿元和12.5亿元，首次突破10亿元大关；财政可用资金总量近三年来分别为30、34和43亿元，增幅较大的原因主要是地方财政收入稳步增长和省市各类补助资金不断增加。一方面，社会经济事业的健康发展促进了该县地方财政收入；另一方面，省市补助资金不断增加快速地扩充了县财政可用资金总量，应该说，淳安的发展离不开上级政府和部门的关心和支持。

　　为了财政事业改革需要，淳安县财政部门推进了国库集中支付、三位一体、收支两条线、预算外收入纳入预算管理、预算绩效等各类工作；围绕上级和县委县政府工作要求，在关注民生支出、优化支出结构，促进财税改革、完善财政改革机制，狠抓管理服务、服务社会经济发展等三大方面不断努力。

　　为更加适应财政改革发展的需要，县财政局不断调整内设科室，包括预算局、执行局、监督局、行财科、社保科、经建科、农财科、企业科等业务科室职能和相关的业务流程，尤其近几年，新增了数字财政中心、预算编制中心等与财政改革发展密切相关的业务处室；增强了人员配置，近五年新录用了大批财会、法律和计算机相关专业大学毕业生，充实了人力资源；通过几次中层干部竞聘和干部轮岗交流，优化了财税干部岗位结构，更大地激发了财税干部干好工作的决心。

　　从县级单位来讲，一是通过财政改革相关工作树立了新时期单位财务工作的思路；二是单位领导也不断转变财务观念，更加理解财政工作；三是专业财务人员比例有所加大，但总体实力仍有所欠缺。

　　从乡镇财政来讲，除县城所在地千岛湖镇财力水平尚可，其他乡镇连基本支出都要依靠县财政转移支付，自身造血能力不足；乡镇财政工作人员数量不足，一般乡镇最多2-3人从事乡镇财政工作，面对日益繁杂的财政工作压力较大，尤其是近几年来财政改革工作较多，随着乡镇公共服务平台的建设、乡镇国库集中支付工作的开展和乡镇本级财政与乡镇单位账分离工作的推进，现有人员显得捉襟见肘。

　　二、淳安县数字财政建设的发展现状和存在问题

　　（一）淳安县数字财政建设的发展现状

　　受财政业务范围广、业务关联度分散等因素的影响，财政信息化建设起步较晚，业务软件相对独立，相对于税务系统一体化过程而言，数字财政一体化建设任重而道远。

　　上世纪90年代，预算局使用省财政厅统一开发的预算报表系统进行数据录入、汇总及账表生成，是淳安县走出数字财政建设的第一步。

　　到了2002年，随着“金财工程”的逐步推广，数字财政建设也进入了新的时期，2002～2010年之间，国库集中支付核算管理系统、农业税征收管理信息系统、财政收入动态分析系统、非税收入管理信息系统、预算编制信息系统、指标管理信息系统、资金申拨管理信息系统、财政综合办公平台系统等软件系统纷纷投入使用，这个阶段，是数字财政集中发展的阶段，不但极大地提高了工作效率，对淳安县财政事业的发展起到了巨大的推进作用；更是让广大财政事业工作者在逐渐适应数字化工作的同时，深刻体会到了数字财政发展的优势，切实提高了财政领导干部的专业水平。然而，除了财政综合办公平台系统、非税收入管理信息系统等少数软件系统网络化比较成功外，涉及财政核心业务的预算编制和执行等方面的软件系统仍然是相对独立的，远未到信息资源上下通达的程度。

　　随着“三位一体”财政体制改革的不断推进，数字财政的发展进入了一体化的阶段，自2011年省财政厅上线国库集中支付改革系统后，包括指标管理、资金申拨管理、国库集中支付核算管理等预算执行核心业务已经全部整合到一个平台，而预算编审、财政收入动态分析等部分软件系统也逐步更新，使其适应财政工作改革的需要。

　　（二）在用财政业务软件系统分析

　　根据财政业务需求，在用的软件系统主要包括：

　　如上图所示，较为核心的财政业务软件系统主要包括国库集中支付系统、预算编审系统、部门决算系统、预算执行信息系统、乡镇国库集中支付系统、非税收入征收管理信息系统和国有资产管理信息系统等，其他如乡镇财政公共服务平台、社保基金预算管理系统、统发工资发放系统和地方政府性债务管理信息系统与财政核心业务有较大关联性，而工程预算编审信息系统、会计人员管理信息系统、农业综合开发管理系统和财政收入动态分析信息系统等则相对独立。

　　经统计分析，淳安县财政业务软件系统主要有以下几个特点：

　　1．省厅布置为主，自行采购为辅。根据统计，淳安县在用的17个财政业务软件系统中，除预算编审系统、财政收入动态分析信息系统等几个系统为自行采购外，其他都由省厅统一布置。

　　2．软件系统开发公司多，软件架构不尽相同。淳安县在用的软件系统涉及的开发公司主要有中科、用友、数新等，各公司在软件开发时所采用的软件架构方式不一而足。

　　3．软件系统关联度低，一体化程度过低。受财政业务复杂、软件开发公司架构不同等因素影响，淳安县在用财政业务软件系统关联度较低，连预算编审系统中的年初预算数据都只能手工导入国库集中支付系统，软件系统一体化工作尚处在起步阶段。

　　（三）推进数字财政建设存在的问题

　　1．内部机构设置及业务流程不能适应新时期改革要求

　　“三位一体”财政管理体制改革后，预算局、执行局和监督局已经分别成立，但是原先的财政业务管理模式并没有改变，应该说截止到目前为止，“三位一体”的财政管理模式仅仅停留在机构设置完成的初级阶段，而原本分散在各业务科室的相关职能并没有整合到三个局。由于内设科室的职能难以明确区分，就在很多时候造成牵头工作业务科室在实施重点工作时出现力不从心的 局面。

　　2．人员配置存在短板，包括内部、单位和乡镇财政所，人少，业务水平低

　　财政业务科室多，而每个业务科室人员少，基本上都在4人左右（含科室负责人），每个人需要承担的工作量巨大，尤其是在年末等业务量突发时间段，人力紧张的情况就更加突出；而在乡镇财政层面，其从事财务人员最多不过2-3人，需要承担的工作量更多，且随着政府改革措施的增多，乡镇财政会计甚至无法专业从事财政工作。

　　从县内实际情况来看，业务单位财务人员的水平堪忧，不同于省市一级部门，县级部门大部分没有财务科室单列，其财务人员绝大部分不是财政相关专业出身，有些单位财务人员甚至是临时人员兼职，并且这些人员年龄结构偏大，在数字财政工作上存在明显短板，有些甚至有抵触情绪。

　　3．现有软件配置结构散乱，不利于数据的流转

　　如前所述，财政业务软件相对独立，基本上还是单个业务对应相关软件，财政业务数据信息在各个软件中尚无法相关关联使用。同时，从软件开发公司数量来说，使用的财政业务软件涉及的开发公司多，软件架构模式各不相同，加剧了数据流传的困难。

　　三、加快推进数字财政建设，提早布局财政数据仓库系统

　　数字财政致力于解决各个层面（领导层、业务层、预算单位和社会）更直接地理解财政数据，作为政府转型升级的重要手段之一，对预算公开等新型政治需求有重要推进作用。

　　在省财政厅大力推进数字财政建设的今天，从淳安县实际情况出发，强化各财政业务软件的互通性，达到业务处理的标准化，完成数据整合的统一性，借力数字财政建设，提早布局财政数据仓库，为政府电子政务数据中心的建设夯实基础。

　　（一）打通现有财政软件系统

　　财政业务涉及面广的特性造成了财政业务软件数量多、开发环境不同、关联度差等特性，加上县乡数字财政建设严重依赖上级部门，自主研发软件系统受制于软硬件实力几无可能，财政业务一体化的发展都尚未实现，数字财政时代无从谈起。

　　目前而言，从淳安县财政工作实际出发，加快推进财政业务软件一体化建设工作迫在眉睫，如何在现有软件使用基础上，打通各主要软件系统，加强业务流转的关联性，是迈开数字财政建设脚步的头等大事。

　　1．县级财政业务软件一体化建设工作需要省市财政的支持

　　财政业务的复杂性和县级财政软硬件实力现状决定了县乡数字财政建设无法仅仅依靠县级财政进行，尤其在省级财政推行财政软件一体化的今天，绝大部分的业务软件来自与省级财政合作开发的软件公司，由于各公司开发软件的软件环境、业务结构等因素不尽相同，在实际使用中，软件运行“各自为战”，在软件数据衔接方面存在明显不足，这是县乡数字财政推进的重大阻力。因此，在各业务软件运行符合县乡财政实际需求的同时，更需要省级财政在各软件公司间协调，在软件开发过程中就注重不同业务软件的衔接工作，切实做好业务软件一体化的基础性工作。

　　2．加强预算编制、执行软件系统的融合，尽早完成数据的连通性

　　在需要完成预算编制软件系统和国库集中支付系统的指标导入接口这一建设目标的情况下，要加快全口径预算工作的进度，年初部门预算不但应囊括公共财政、政府性基金、财政专户、政府资金和其他资金等各类资金，也应包括县本级、省市补助、上年结转和其他资金等各种资金；要细化公用经费的使用分类，在完善公用经费定额标准和列支标准的前提下，将公用经费的经济分类科目细化到款级；要完善项目管理工作，合理划分专项资金管理项目，参照省市标准将项目细分为10大类，同时细化项目支出的经济分类科目到款级，确保年初预算项目支出的科学性；要继续深化“三公”经费预算管理，通过系统内的数据控制，确保“三公”经费预算控制数达到预定效果。

　　（二）建设数字财政综合业务平台

　　1．建设业务综合处理平台

　　一是以现有财政内网资源为基础，在推进财政业务软件一体化的前提下，建设财政综合办公平台，集个人界面、公文管理、财政业务集成等各项内容为一体，实现财政业务的一站式管理。

　　二是以现有国库集中支付系统所布控的预算单位联络体系为基础，进一步搭建财政与预算单位的管理与沟通平台，将目前已经有的如预算编制、国库集中支付管理、非税收入管理、国有资产管理等系统，整合到一个应用平台上，在完成各业务处理的同时，下一步要逐步实现各软件系统的衔接和数据共享，强化该平台提供政策和数据信息的功能。

　　2．完善乡镇财政公共服务平台

　　淳安县地域面积大，全县共有23个乡镇，人口占全县总人口的8 0 %以上，各乡镇的经济基础普遍较弱，财政支出主要依靠县财政的转移支付资金才能达到平衡，财政收支结构压力大。通过乡镇财政公共服务平台的建设，一方面更好地发挥转移支付资金效益，另一方面则可以更好地服务广大农村居民。

　　按照“便捷、高效、互联、共享”的原则，淳安县乡镇财政公共服务平台建设的总体目标主要有：一是将乡镇财政补助类资金、项目类资金纳入乡镇财政管理信息系统，实现“数字财政”管理模式。二是在县级有关部门与乡镇财政信息网络建立乡镇公共财政服务平台的基础上，完善信息库建设；三是实现农户、农村人口、低保人数、救灾救济人数等乡镇经济和社会管理基础数据信息共享，可以随时查询有关情况。

　　近几年来，淳安县牢牢把握乡镇财政公共服务平台建设试点县的契机，迅速完成了23个乡镇便民服务中心暨乡镇财政公共服务平台的建设工作，通过乡镇财政公共服务平台软件系统的设置，完成乡镇财政公共服务网络互联，实现县财政、县级相关部门和乡镇财政之间信息数据的存储和交换功能，初步建成了乡镇财政公共服务信息库。

　　下一步，淳安县将围绕加强财政资金支付全过程监管目标，梳理县财政、县级相关部门和乡镇财政的工作职责，制定相应文件，完善乡镇财政资金平台发放工作业务流程，促进乡镇公共财政服务工作。

　　按照“数字财政”建设要求，在完善业务需求规范基础上，加快推广应用，将要求纳入平台管理的资金尽快纳入平台管理；加快推进“一卡通”的整合归并，加大对各类补助性财政资金发放的银行卡整合力度，整合涉农涉民资金发放的银行卡，凡到户、到人的各项财政性资金款项逐步通过信用社的“一张卡”发放，使各项补贴资金的项目名称、资金性质等内容都反映在“一张卡”上，方便广大村民群众使用。创新服务平台展示方式，通过平台与数字电视互联，拓展乡镇公共财政管理服务工作的有效实现方式，为广大民众提供方便、快捷的查询。

　　3．强化社会公众应用平台

　　随着社会经济的不断发展，社会公众对网上办事和了解财政信息的诉求越来越高，现有财政外网设置难以满足。作为数字财政的形象窗口，以现有财政外网为基础，打造数字财政时期社会公众应用平台，在完善现有政府采购、会计管理、行政审批及非行政审批许可等业务管理和财政政策、财政动态和财政收支预算及执行等数据查阅的各种主页功能的同时，进一步做到：

　　（1）优化门户网站结构：现有门户网站总体布置简洁明了，操作易上手，但仍然存在链接无效、链接无内容、信息数据偏少等问题，要加大力度充实和丰富网站内容，完善政策法规、互动平台和财税文化等相关模块；要及时跟新相关数据，包括政务公开、财税动态和办事大厅等各个模块，确保数据的有效性。

　　（2）推进财政信息公开：政府信息公开是大势所趋，财政数据则是其中被重点关注的部分，从现有情况来看，财政信息公开尚处在初级阶段，其相对专业的数据处理导致其信息难以被普通公众所解读，如何将专业数据转变为通俗化表述是推进财政信息公开的难点工作。鉴于此，在推进财政收支细化的基础上，结合省市经验，逐步推进财政预决算、三公经费及会议费预决算、财政专项资金管理等信息的公开工作，同时尽量采用通俗化表述进行公开，确保财政信息公开的可读性。

　　（三）逐步优化现有软硬件资源，全力保障数字财政建设

　　1．优化业务流程，使其适应数字财政业务需求

　　“三位一体”财政运行体制改革以来，淳安县虽然也针对此进行了内设科室和业务职能的调整，但总体的业务流程并未发生实质上改变。之前的财政业务运行模式已经很难适应数字财政时代的发展道路，预算编制中存在内容不完整、编制程度细化不足和定额标准体系不完善等问题，预算执行中存在项目执行与预算不符和预算调整法定程序缺失等问题，预算监督中存在监管机制不完善和监督管理不到位等问题。同时，现行内设机构设置上也存在明显缺失，从工作职能上来讲，行财科、社保科、农财科、经建科等业务科室几乎分担了财政的所有业务，预算局、执行局和监督局主要负责相关业务的牵头工作，但在实际工作已经出现了谁牵头谁处理等职责不明的情况，相互推诿事件亦偶有发生。

　　从“三位一体”财政运行体制要求来看，如何合理配置预算局、执行局、监督局与其他财政业务科室之间的工作职能和业务流程成为“三位一体”财政运行体制改革的关键：

　　（1）建立以预算局、乡财科、预算编制中心等为核心的预算编制机构，将现有涉及预算编制的工作职能统一到预算编制机构，并给予人员保障，在工作上统一标准、统一实施，确保预算编制工作的顺利推进。

　　（2）完善以执行局、会计结算中心和各业务科室为核心的预算执行机构，以现有的预算执行体系为基础，进一步调动预算执行机构的积极性，确保预算执行工作的有序进行。

　　（3）建设以监督局、会计科和采监科等为核心的预算监督机构，一方面要加快机构和人员的建设，另一方面要发挥预算监督机构的财政监督和预算绩效管理等功能，尽快建立起完善的预算监督管理体系，确保财政资金的使用效率。

　　（4）在逐步完善预算编制、执行和监督机构建设的基础上，将预算编制和监督职能从各业务科室中脱离出来，通过业务科室合并和人员配置调整等方法优化财政业务科室结构，逐步强化其在预算执行和政策、财务以及资产管理等方面的职能，全面建立起预算、执行和监督三分立管理体系。

　　2．强化数字财政软硬件建设，组建一支高素质的数字财政专业小组

　　（1）要强化软硬件建设工作：数字中心要做好业务支撑，根据省财政厅的工作安排，及时做好统一布置软件的更新工作；根据业务科室的业务需求，做好软件系统的采购工作；根据财政数据存储要求，做好EMC存储、IBM小型机、核心交换机等各类设备的更新购置工作，做好数据容灾工作。

　　（2）要提升财税干部专业岗位技能水平：实时修订ISO9000规范性文件，加强文件学习，实时了解财政业务流程；加强财政干部，尤其是青年干部的财政业务软件系统培训工作，切实提高财政干部的专业水平；实行干部多岗位轮换制度，确保财政干部全方面锻炼专业岗位技能水平，以适应相关业务工作 。

　　（四）探索项目管理体系的建立，完成数据仓库的最终建设

　　数字财政建设的主要目的是为相关利益体提供决策数据，数据资料的数量和质量决定着数字财政建设的成功与否，在经过多年努力基本完成了数据资料“量”上的积累后，其“质”的突破势在必行，从财政业务核心来看，一直都围绕着项目管理而开展，加强项目管理体系的建立，完善项目从立项、审核、下达、开工和监督等各种管理机制，使得财政业务串联成一条主线，将财政工作的重点从资金分配转变到更加关注资金使用效率上来；同时，以项目管理信息系统建设为契机，打造财政信息数据仓库的最终建设，为财政业务和政府电子政府提供数据支撑。

　　组　长：叶建乐

　　成　员：徐夏冰　方碧仙　汪志强　杨年富　胡　卫

　　程启明（执笔）