工会学校内部会计控制的现状与对策

杭州市工人业余大学（杭州市总工会干部学校）　吴建玲

　　一、引言

　　在持续深化教育体制改革的背景下，随着我国工会学校办学规模和办学自主权的扩大，内部管理体制的改革不断加大。内部控制作为内部管理体制的重要组成部分，是加强学校内部管理的重要手段和方法。完善会计内部控制体系，可以有效提高教育经费的使用效益和管理水平，保障教学活动稳定开展。

　　为了加强我国各单位的内部会计监督，促进内部会计控制建设，财政部于2001年颁布了《内部会计控制规范──基本规范》，为进一步改善行政事业单位的内部控制和管理水平，强化廉政反腐机制的建设，财政部于2012年11月又颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，相关法律的完善可以看出政府对于内部会计控制的重视，理论界的阎达五、宋建波（2000）、程新生（2003）、林万祥、魏利娟（2009）等人对内部控制影响因素和评价指标进行了大量的研究。但是与理论界形成鲜明对比的是，在实务界由于我国公共部门存在较强的内生性问题，自我控制缺乏动力（唐大鹏、吉津海，2015），导致在实际管理中工会学校等行政事业单位在内部控制建立和实施方面才刚刚起步，并且存在着诸多问题。

　　二、工会学校内部会计控制的概念及要素

　　（一）工会学校内部控制的内涵

　　工会学校内部控制是现代管理的必然产物，是指工会系统内学校为确保教学、生产、生活等活动有序和有效运行，保证资产安全完整，提高会计信息的准确性和真实性，防止欺诈和舞弊行为，进一步控制风险，确保学校教育管理目标的实现而采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。

　　（二）工会学校内部会计控制构成要素

　　美国COSO委员会于1992年发布《内部控制——整体框架》，该报告对内部控制的概念进行了界定，并将内部控制分为监督、信息与沟通、控制活动、风险评估和控制环境五个要素。为了适应经营和商业环境的变化，2013年5月COSO委员会又颁布了新版的《企业风险管理——整体框架》，对内部控制系统的五要素进行了细化和调整。分别为：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督活动，如图1所示。

　　内部控制包含内部会计控制和内部管理控制，因此内部控制的框架对于内部会计控制同样适用，本文在借鉴COSO内部控制框架的基础上提出构建工会内部会计控制五要素。

　　1．内部会计控制环境

　　内部会计控制环境包括组织文化、工会学校领导的责任与分配的权限问题、学校高层、中层和基层员工的能力和伦理道德等方面。

　　2．风险评估

　　工会学校的风险评估来自于组织内部和外部的风险，这些风险随着经济、监管和经营条件的变化而变化，特别是自党的十八大以来，对职工福利等进一步规范后，对组织的生存和发展产生影响，因此必须建立相应的机制来识别和应对运行中风险。

　　3．内部会计控制活动

　　内部会计控制活动覆盖了组织内的各部门和各个层次，工会学校内部会计控制活动包括会计信息管理、授权审批、资产保护和查证核对等。

　　4．信息与沟通

　　充分有效的信息反馈和沟通有助于组织成员明确自己在内部会计控制中担任的职责和角色，这种沟通即包含组织内部自下而上信息的传递，如开会、制度发布等，也包含与主管部门、学生和监管机构的交流。

　　5．监督活动

　　工会学校监督活动有内部监督和外部监督。内部监督是指内部风险管理和控制、内部审计等， 外部监督包括监督部门、审计和财政检查及媒体监督等。

　　三、基于内部会计控制要素的工会学校管理现状分析

　　（一）内部会计控制环境方面存在的问题

　　工会学校治理结构，隶属关系有主管部门总工会的领导，决策机构有学校党委会、校长办公会等，及学术委员会担当决策机构或咨询机构的定位，执行机构有职责部门和学院办公会等，监督机构有学校纪委和内审等。工会学校组织文化方面，更侧重于人文关怀，看重资历和关系。教职工素质比起高校来说职称相对不高，相比于机关干部又有更多的技术人员。

　　（二）风险评估方面存在的问题

　　评估存在的主要风险有政策风险、资金来源风险和资金安全风险等。比如大量的工会干部进修培训，需要防范培训费超标的风险，资金来源风险要防范行政事业洗钱的风险，也要防范培训人员“小金库”体外循环等风险。

　　（三）内部会计控制活动方面存在的问题

　　首先是预算编制不完善，执行不严格。预算编制只有财务部门和个别部门参与，学校的教学、管理等部门没有参与其中，没有把学校的发展和预算联系起来，预算管理编制仅停留在依据上年国家预算拨款进行简单的算术运算，缺乏严格的编制程序，没有考虑长期发展目标，从而造成目标与年度预算脱节。此外，一些学校虽然制定了有关内部会计控制的规章制度，却常常不照章办事，破坏既定的内部控制程序，内部会计控制制度没能得到有效的执行。

　　（四）监督活动方面存在的问题

　　对已经建立的制度，学校也很少安排相关人员对是否存在漏洞、运行是否有效等问题进行考核，因此内部会计控制往往常年不变、很少调整。

　　四、完善和加强内部会计控制的对策建议

　　（一）营造良好的内部会计控制环境

　　控制环境好坏直接影响内部会计控制的制定和实施，因此营造良好的控制环境是所有工作的基础和前提。

　　1．重视和发挥“人”的作用。在内部会计控制中，人即是内部会计控制的主体，同时也是控制活动的客体，人员素质的高低对工会学校内部会计控制执行效果有决定性的影响。坚持以人为本，制定科学合理的用人制度。加强员工的职业道德教育，形成以自我控制为主，自检自律为主要手段的内控制约机制。

　　2．完善工会学校的法人治理结构。我国现行的教育体制决定了工会学校很难像国外高校那样设置董事会等内部治理机构，国内的公办高校往往是按照国家出台的相关法律法规设立自身的组织架构，这种组织结构并没有针对学校的特殊性进行调整，导致法人治理结构存在很多问题。

　　笔者认为工会学校可以效仿高校设立教职工代表大会、学术委员会等决策机构，充分调动和发挥教职工的积极性和客观性。

　　（二）构建和完善内部会计控制活动

　　建立内部会计控制的一般程序是，首先要对工会学校内部管理流程和外部经营环境进行了解，分析学校的重点业务和控制的关键点，其次要明确控制所遵循的原则、控制的目标，最后是对各控制关键点提出相应的控制手段，并按照一定的次序进行排列组合，形成内部会计控制方案。

　　1．确定工会学校重点业务和控制关键点。随着工会学校经营活动日趋多元化和复杂化，其经营范围涵盖了预算、采购、货币资金、筹资、投资、成本费用工程项目等，但重点业务是预算、货币资金、实物资产、筹资与投资。

　　工会学校四个重点业务控制的关键点分别为：预算控制中预算编制、执行、调整与考核；货币资金业务中审批与复核、会计信息的录入与对账、会计信息保管、票据印章的管理、资金的收付与盘点；实物资产业务中实物资产取得、使用、更新改造、维护、清查与处置；筹资与投资业务中筹资与投资项目计划的制订、评估、审批与项目实施。

　　2．构建工会学校内部会计控制的方法。所谓内部会计控制方法是指为了达到内部会计控制的各项目标而制定的多种不同形式的控制手段和方式。理论上内部会计控制往往存在多种不同形式和方法，例如预算控制、授权批准控制、信息技术控制、文件记录控制、财产保全控制、报告控制、风险控制等。笔者根据工会学校管理过程中的实际需求，提出下述内部会计控制方法：

　　（1）预算控制

　　预算控制是会计控制的重要方面，预算控制涉及收支计划、经营、采购投资和控制筹资等方面，预算控制有助于控制收支并实现组织的高效管理。

　　实施预算控制的重要途径是：①构建预算体系，包含预算的标准、项目和程序；②对预算执行过程进行监控；③预算授权管理；④制定预算后各部门要及时具体的落实；⑤对预算业绩要进行考核；⑥对预算进行定期的分析与调整。

　　（2）授权批准控制

　　授权批准控制是指在经过授权审批后个人和部门才能进行经济业务的处理，没有授权则无法进行经济业务。授权批准控制方式有利于实现各项业务正常有序的运行，降低滥用职权发生的可能性。工会学校的管理部门应该将权利进行分解并授予不同职能部门（例如财务部门）。部门对下属工作人员进行二次授权，即中间级别工作人员在接受上级授权的同时又对其下属职员进行授权。一般而言，工会学校的授权体系包括授权批准范围和程序、授权层次和责任等内容。

　　（3）文件记录控制

　　建立并完善文件记录是提高组织工作的效率和质量的重要手段。文件控制包括界定内部各部门和单位及工作人员所要承担的职责、制度、纪律、规范等以及形成的会议纪要等。

　　（4）财产保全控制

　　组织内的固定资产、货币等各种资产常常存在浪费和不正当使用的情况。为了避免不必要的损失，需要对财产的使用进行管理，只有得到授权的才能对财产进行使用和处置。财产控制包括对固定资产、流动资产等的控制和保护，对采购、验收、入库、计量、盘点、领用等权限和手续进行规定。

　　（5）信息技术控制

　　运用电子信息技术手段建立内部控制系统，实现内部控制手段的信息化尽可能减少和削除人为操作的因素；确保内部控制的有效实施。

　　（三）加强对内部会计控制的监督活动

　　工会学校的内部会计控制制度在构建之初难免存在一定的问题和局限性，因此对内部会计控制执行效果的监督和检查就显得十分必要，既要评估学校内部会计控制执行的情况，也要对执行过程中反映出的问题进行仔细分析和研究，提出问题的解决措施，按照监督的主体可以将监督分为内部监督和外部监督。

　　1．加强内部审计。内部会计控制与内部审计在目标和职能等方面存在着相似性，内部审计是实现内部会计控制的重要手段，因此内部会计控制要想取得好的效果，离不开内部审计的监督和控制。内部审计部门作为学校内部的监督机构，要持续对经营过程和结果的效率性、效果性和合规性实施监督，并将发现的问题及时反馈给相关领导。

　　2．聘请外部审计。由于工会学校内部审计人员在人事任免和薪酬等方面与管理层存在利益关系，因此独立性会受到一定的削弱。因此 《内部会计控制规范——基本规范（试行）》中明确指出单位可以选聘外部中介机构或专业人员对自身内部会计控制的有效性进行鉴证和评价。鉴于外部审计机构较高的独立性，学校应该聘请会计师事务所对自身内部会计控制制度设计和运行的有效性进行客观的鉴证和评价。

　　为了充分发挥监督在内部会计控制中的作用，应该利用内外部各种监督的力量，提高检查效率和力度。

　　五、总结

　　工会学校在内部会计控制中存在的问题是我国行政事业单位内部控制现状的缩影，关于内部会计控制的构建和完善不仅需要法律的完善和理论的研究，也需要单位领导的重视和社会的关注和监督。希望本文的研究能够为工会学校内部会计控制的改善提供一些建议.