攀枝花市财政局课题组

　　进入2014年以后，中国经济进入“拐点期”，集中反映在GDP增速和财政收入增速这两项指标双双趋缓。政府这只“看得见的手”如何配合市场这只“看不见的手”优化资源配置，对于攀枝花市这种产业结构单一，抗风险能力弱的地区来说非常重要。而建立政府产业引导股权投资基金（以下简称“政府产业引导基金”），正是目前各级政府应对这一现实问题的务实选择。
　　一、攀枝花建立政府产业引导股权投资基金的必要性和可行性
　　（一）必要性
　　1.深化财政支出改革的新要求
　　总体来看，现阶段的经济增长速度放缓、经济下行压力加大，本质上是中国特色社会主义发展的历史必然阶段，是经济发展结构的根本转变和发展动力的平滑转换。唯有走转型发展之路，才能实现提质增效。财政在稳增长、调结构中发挥着重要的作用，但现有扶持方式还没有及时适应新常态下经济发展转型的特点。首先，财政资金使用分散，“撒胡椒面”现象十分突出，难以做到“集中财力办大事”。其次，政府和市场边界不清，对竞争性项目直接补助偏多，影响公平竞争。第三，财政资金引导作用不明显，激发市场活力不够。近年来，攀枝花市积极创新财政支出方式，陆续设立了应急转贷资金和钒钛产业发展基金，主要采用“过桥贷款”的方式，帮助企业解决短期融资难的问题，但其运作完全依赖于财政资金的全额投入，依旧隶属于财政直接补助的范畴。这与目前政府引导基金所倡导的“政府引导，社会参与”的模式有着本质上的不同，不仅没有真正吸引社会资本的参与，还容易影响市场公平竞争，甚至造成分配失当。在此背景下，政府需要大胆创新，研究建立政府产业引导基金，确保财政资金使用绩效最大化。
　　2.激活攀枝花资本市场的新突破
　　由于资本是现代市场经济运动的血液，因此，在市场资源整合过程中，资本市场居于中枢、轴心地位，是商品市场和其他生产要素市场的先导，是启动商品市场和其他生产要素市场的“助推器”和“润滑油”。只有资本市场规模扩大了，城市承载力才能大幅提升，继而满足不同企业对资金的个性化需求。但我市因经济规模总体不大，资本市场相对偏小，除国有“五大行”外，仅有城商行、农商行和即将来攀开业的南充商业银行，年均贷款余额大约在749亿元左右，是成都余额规模的3%，占全省余额规模的2%，且金融产品较为单一。另外，尽管市面上出现了个别类似私募基金的产品，但这些产品往往面临着较高的违约风险，不仅不能丰富资本市场，反而会扰乱金融秩序，严重影响全市的社会稳定。因此，通过政府产业引导基金的建立，一方面，能有效吸引社会资本来攀投资建设，做大攀枝花市资本市场规模；另一方面，随着各类基金和社会资本的流入，也将给攀枝花市带来更为高效的管理模式和优秀人才，规范资本市场运行，降低金融风险。
　　3.缓解财政收支矛盾的新途径
　　随着近年来全市财政收入增速的持续下滑，财政支出仅能满足“保工资、保运转、保民生”的基本需求，在“稳增长、调结构”等方面安排的资金十分有限，而建立政府产业引导基金，可以发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆放大效应，吸引社会资本的参与，拓宽企业融资渠道，增加对企业的资本供给。这样不仅不会增加财政支出负担，还能实现政府扶持实体经济发展的目的，待企业经营状况好转后，更能增加财政收入并由此形成良好的互动循环，有效缓解财政收支矛盾。
　　4.抢抓产业扶持政策的新机遇
　　党的十八大三中全会明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，这就要求政府今后不得再干预或尽可能少干预市场行为。为落实这一改革精神，中央从2014年起就有针对性的制定了新一轮产业扶持政策，其核心思想是：以营造公平竞争的市场环境为前提，引导社会资本聚集，对实体经济发展给予有效的资本供给。一方面，清理政策“洼地”，打造良好的投资环境。2014年12月9日，国务院印发了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），全面清理各地针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，这就意味着国家不再允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式，对实体经济给予直接扶持，从而减少政府行为对市场运行的干预，为下一步社会资本的自由流通打破了行政壁垒。另一方面，发挥政府资金撬动作用，吸引社会资本参与投资建设。2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议提出“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题”。半年后，李克强于2015年1月14日主持召开国务院常务会议，决定设立资金规模高达400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，以助力创业创新和产业升级。从这两次会议精神可以看出，未来政府引导基金的规模还将有望进一步扩大，这对于转变财政扶持方式，支持经济发展起到了十分显著的导向作用。
　　5.助力本土优势产业发展的新举措
　　依托丰富的资源禀赋，攀枝花经过多年发展现已成为集钢铁、钒钛、能源、化工为主的新兴工业城市，给四川、乃至整个西南地区的开发建设提供了大量的能源、建材和工矿原材料，为我国西部大开发战略的顺利实施做出了不可磨灭的贡献。但同时，由于城市工业化开发时间较早，攀枝花也面临着外地其他老工业基地一样的问题，如大多数工业企业所拥有的工艺流程、机械设备等生产要素相对陈旧，产品的产业层次偏低、产业链较短、产品同质化严重、附加值不高等，这些不利因素导致企业在市场中缺乏竞争力。即使企业想通过技术研发创新来扭转逆势，仍受到研发周期长、资金相对短缺的影响，难以实现技术性突破。而政府引导基金一般具有投资周期长、资金来源稳定等特点，正好解决了企业目前所面对的问题。因为企业一旦获得基金的投资青睐，将在较长时间内不再担心融资难的问题，而能腾出更多的时间专注于科技创新和产品研发。期间，企业也将受益于政府引导基金的运作模式，在一定程度上降低融资成本。应该说，政府以建立引导基金作为支持创新型产业发展的切入点，可通过规范的市场化运作方式，发现、挖掘、培育一大批科技型、成长型企业，为这些企业开辟诸如上市融资等新的融资渠道，推动全市经济结构调整和产业升级。
　　（二）可行性
　　1.发展机遇
　　攀枝花作为三线建设“重镇”，经过50年来几代建设者的不懈奋斗，已经发展成为著名的钒钛之都和阳光花城，具备了在新常态下建立政府产业引导基金的三大优势：一是得天独厚的资源优势，如矿产资源、水能资源、阳光资源等，这些都是当前社会资本的投资热点。二是多重叠加的政策优势，主要包括攀西战略资源综合开发试验区、西部大开发等，给予了攀枝花发展最大程度的政策支撑。三是日益彰显的区位优势。一方面，随着近年来四川打造西部最大综合交通枢纽，攀枝花已从过去四川“靠边掉角”的地方变为全省重要的南向开放门户，在四川西部大开发中起到领头羊作用；另一方面，得益于国家“一带一路”战略和建设长江经济带战略的推进，金沙江沿江经济带和交通通道有望成为中国经济发展的又一个增长极，这无疑又会带来新的投资建设机遇。
　　2.制度保障
　　为有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，国家发改委、财政部和商务部于2008年联合印发了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次对引导基金的概念进行了详细的定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。2010年，财政部和科技部印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》，首次明确了引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应得的收益；引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应得的收益；被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。2011年，财政部和国家发改委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，对引导基金的投资范围进行了划定。应该说，上述三个文件的颁发，为地方政府引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。
　　3.技术支撑
　　一方面，经过多年探索，全国多省市已结合自身实际，制定出台了相应的基金管理办法和管理流程，并取得了实质性成效，对带动当地经济发展发挥了重要作用，如苏州园区基金、安徽创投基金，以及厦门基金和重庆基金等。这些基金的成功经验，都将为攀枝花市建立攀枝花政府产业引导基金提供重要参考。另一方面，攀枝花市金源创投公司作为我市唯一一家市场化运作的国有风险投资公司，现已累计投资项目5个，投资金额4950万元，具有一定的内部风险控制流程和股权投资经验。若攀枝花市明确要建立政府产业引导基金，在技术层面，不存在太大的操作困难。
　　4.合作机构发展诉求
　　就建立政府引导基金而言，不仅是政府支持实体经济发展的有效途径，也是合作机构自身发展的诉求。这主要体现在三个方面：一是丰富的投资项目来源。投资机构的投资难点就是项目，而通过政府引导基金的建立，就有了政府的参与，那么政府就有责任推荐优势项目，也就解决了投资机构项目来源的问题。二是实现了低成本扩张。目前，投资机构之间的竞争十分激烈，要做大做强、实现良性扩张，最大的问题就是布点成本过高，而有了政府引导基金的参与，投资机构就能实现低成本布点。三是有助于吸引社会资本。凭借政府引导基金，投资机构无疑拥有了一份信用保单，对社会资本参与投资具有一定的吸引力。除此之外，政府还可以在现行法律法规允许范围内，给予合作机构足够的支持，如设立方便投资的“绿色通道”等。
　　二、攀枝花市建立政府引导股权投资基金的思路
　　（一）设计原则
　　政府引导基金按照“政府引导、市场运作、资源整合、改革创新、循序渐进、防范风险”的原则进行投资运作。
　　政府引导——基金应服务于攀枝花经济社会发展的总体规划，重点支持特色产业和创新型产业的发展。
　　市场运作——强化市场化运作理念，充分运用市场机制，按规范的管理方式，联合优势机构，实现基金的有效运行。
　　资源整合——在政府出资引领的前提下，充分吸引社会资本参与，形成资源的最优配置，满足产业发展的融资需求。
　　改革创新——在借鉴其他地区成功经验的基础上，勇于创新，科学设计一套符合攀枝花实际的基金运作模式。
　　循序渐进——建立政府引导基金是一项全新的工作，应充分考虑现有的财力水平，做到“先易后难、先小后大”，逐步做大基金规模。
　　防范风险——强化制度设计，完善控制和监督机制，防范各类风险。
　　（二）运作模式
　　1.基金来源及规模
　　（1）基金来源
设立政府引导基金的资金来源，主要是市级财政扶持产业发展的专项资金、其他市级政府性资金、政府引导基金运行产生的收益、上级定向财力补助等。同时，全市各县区作为基金未来运作的潜在受益人，可根据“同股同权”的原则，对基金股权进行认购，承担部分政府出资责任。
　　（2）基金规模
综合考虑股权投资周期长、单个项目投资额偏大、资本流动性差等特点，建议政府引导基金总规模不低于5亿元，首期规模暂定为1亿元，今后根据全市每年产业引导需求、市场容量及财力状况逐步到位。
　　2.基金组织构架及投资运作
　　（1）基金运作构架
　　一是成立引导基金协调小组，负责协调政府引导基金重大决策事项，主要包括：审定政府引导基金管理办法、出资方案、基金管理公司的总体投资方案等；协调、指导和监管基金管理公司的运营管理；批准基金管理公司章程、绩效考核办法；需要审定的其他重大事项。协调小组办公室设在市财政局，负责日常事务性工作。
　　二是明确引导基金管理公司，受托管理产业引导基金即母基金，主要负责：通过定向征集或公开招标的方式选择专业化的子基金管理团队，设立子基金；代行出资人职责，向子基金派驻出资人代表，参与重大事项决策；监管子基金，并对其实施绩效评价；运用市级有关部门的项目库信息平台，为子基金提供项目信息查询和项目对接服务。
　　三是建立基金管理团队，具体负责子基金的投资运作。
　　四是选定基金受托管理银行，负责资产保管、资金拨付和结算等日常工作，并对投资活动进行动态监管，每季度向引导基金管理公司提交监管报告。
　　（2）投资运作
　　投资领域。子基金投资应符合国家产业政策、高新技术产业发展规划以及国家、省市战略性新兴产业发展规划。重点投资钒钛资源综合利用、新能源、新材料、现代制造、现代农业和现代服务业等领域，支持这些领域产业链条的整合和完善，重大技术研究和科技攻关。
　　投资回报。在子基金收益回报清算时，对投资市场敏感的产业，政府引导基金与其他社会资本实行“同股同权”；对投资市场暂不敏感，可探索在市场化运作的框架下，按照“优先劣后”的标准，采取优先保障社会投资人合理收益、适当分担投资损失等方式，提高社会资本投资积极性。
　　三、相关建议
　　由于政府引导基金的建立是一项长期的系统性工程，因此，除了要设计好政府引导基金运作方案外，政府还应立足长远，不断完善相关配套制度，以确保机制运行最终能达到设计初衷。
　　（一）健全资金来源保障制度
　　考虑到基金运作的长期性和规模性，政府应在设立引导基金之初，对基金在未来3~5年的资金来源做出明确规划，防止引导基金因资金来源缺少持续性而无法维持其正常运转。因此，政府应按照中央有关规定，编制攀枝花市中长期财政规划，并将引导基金的资金来源纳入财政3年滚动规划，予以明确保障。
　　（二）完善资本招商环境
　　政府引导基金的运作离不开参股基金的参与，否则，所谓的财政资金“杠杆效应”只是空谈。如何吸引外部资金的眼球，让其来攀投资，政府应做好五个方面的工作。一是开设攀枝花市投资门户网站，发布行业动态及投资新闻，营造良好的经济氛围。二是建立全市优质企业或项目库，并做好宣传工作，吸引基金自主落地。三是联合攀枝花城市商业银行等银信机构，创新开发“投联贷”、“投前贷”融资产品，确保被投企业获取股权直接融资的同时带动银行信贷等间接融资进入，最大限度发挥引导基金的杠杆放大作用。四是成立投资公共服务平台的外延载体，定期开展社会基金与企业家之间的交流活动，为投融资双方打造自由交流对接的固定场所。五是转变“招商引资”模式，将重心从实体经济变为资本对接，并将其作为今后“招商引资”工作的重中之重来抓。
　　（三）建立基金外部监管体系
　　尽管政府引导基金的使用有别于财政资金，但通过对项目投资效果的后续评估，建立相应的外部监管体系仍是十分有必要的。一要防范政府引导基金偏离政策方向的风险；二要防范引导基金管理人员寻租风险、管理风险、委托代理风险和财务风险。
　　（四）建立基金内部控制制度
　　一方面，建立严格的财务制度，对不同的基金出资人及不同渠道资金来源实行专户管理。另一方面，基金管理团队定期向投资人披露基金运行、投资决策、项目运行、资产状况等，以便外部及时掌握基金运行情况。
　　（五）建立政府引导基金管理人才培养机制
　　随着今后政府引导基金规模的不断扩大，对基金的管理将更加专业，要求也更加严格。因此，在政府、参股基金和管理机构之间有必要搭建一座沟通的桥梁，正确处理好三者之间的利益诉求，而政府作为引导基金的发起者，更需要承担相应的牵头责任，特别是在关键时刻，还需掌握一定的工作主动权。这就要求我们必须注重对政府引导基金管理人才的培养，加强自身团队建设，以便基金后续工作的顺利开展。
　　　　　　　（课题组成员：刘元海 王玖斌　殷 俊 李正红）