宜宾市财政局课题组

　　近年来，随着经济发展趋缓，宜宾市地方财政收入增幅与全国、全省情况基本一致，也处于下行时期。2010~2014年间，我市地方一般公共财政收入由55.6亿元增长到105.6亿元，5年同口径增幅依次为35.57%、33.79%、27.99%、22.45%、8.87%，呈逐年下降趋势。在经济结构调整、结构性减税以及我市“一黑一白”产业受政策冲击影响较大的情况下，财政收入高速增长的态势已成为历史。与此同时，按照市委“2365”发展战略，基本公共服务均等化总体实现还任重道远，财政收支矛盾日益突出，财政健康发展受到严峻挑战，就此作如下探索。
　　一、深刻认识财政面临的新形势
　　（一）财政收入由“高速增长”转向“平稳增长”。受经济发展放缓、结构性减税等多重因素影响，财政收入高速增长已一去不返，平稳增长将成为常态。新常态下，既要克服速度情结，防止涸泽而渔，又要坚定发展定力，保持合理增长，迫切需要更好发挥财政职能，科学编制收入预算，更加注重量入为出，确保换挡不失速、调速不减势、量增质更优。
　　（二）财政运作由“传统模式”转向“全新格局”。最为突出的是，加强地方政府性债务管理的要求非常严格，政府传统的举债方式、融资渠道不复存在；土地让利、税收减免、财政补贴等优惠政策将全面清理规范，“政策洼地”将会“夷为平地”，招商引资、园区建设和项目引进的传统做法行不通了。在新常态下，既要加快发展、借力而上，又要合法合规、不逾红线，迫切需要我们创新思维方式，探索新的路径，找到政策与现实的平衡点，提高需求和可能的契合度。
　　（三）财政预算由“粗略封闭”转向“规范透明”。全面推进依法理财已经起势，实施全面规范、公开透明的预算管理势在必行。新常态下，既要坚决维护法治权威，切实加强预算管理，又要蹄急步稳，循序渐进，增强工作前瞻性，提高工作预见性，强化底线思维，着力防控风险。
　　（四）财政支出由“大包大揽”转向“有保有压”。财政支出面面俱到、大包大揽的状况已成为过去，管住管好该管的、放够放活不该管的将成为常态。新常态下，既要牢固树立公共财政、民生财政的理念，保基本、兜底线、促公平，也要科学界定财政作用的边界，有保有压，量力而行，更多地在花钱买机制、引导社会资本投入上做文章。
　　（五）财政改革由“宏观部署”转向“微观操作”。新一轮财税体制改革正式启动，财政改革正从“顶层设计”到“落地生根”，与财政工作互为表里、牵一发而动全身。新常态下，要准确把握财政改革的指导思想、基本思路、基本原则和核心内容，既积极稳妥又主动作为，既统筹安排又分步推进。
　　二、积极探索经营财政的新实践
　　（一）经营资金。在大力培植税源、扩大财政资金规模的同时，创新财政资金投入机制，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和乘数效应，引导和撬动更多的企业资金、社会资金、金融资金投入实体经济，让有限的财政资金发挥最大作用。
　　一是创新财政增收举措，快速提升规模。健全完善并大力推行税收征管信息平台，全面建立“政府主导、财税主办、部门协作、合作共享”的综合治税体系，防止“跑冒滴漏”，确保应收尽收。制订实施外地建筑企业管理办法，进一步规范和培育建筑市场，确保外地建筑企业产值贡献在宜、税收缴纳在宜。针对主要产业出台激励措施，建立服务平台，优化投资环境。以园区为载体，规划设立总部经济区，探索建立较为完善的发展环境、政策框架和服务体系，吸引一批大中型企业、集团入驻，尽快形集聚效应和溢出效应，全面提升区域综合竞争力。
　　二是创新股权利益机制，做强担保公司。针对我市和正担保、农业担保等政府主导的担保公司规模较小、功能单一、资金放大效应偏低、股权利益机制不全的现状，遵循市场规律，突出利益导向，按照“谁出资、谁受益，多出资、多担保”的原则，建立担保资源倾斜和反哺股东的股权利益机制，让股东回报制度化、利益最大化，从而做大做强担保企业，有效解决我市中小微企业融资难问题。
　　三是创新资金管理模式，全面盘活存量。在确保资金安全的前提下，积极探索财政国库资金保值增值的运作方法，提高资金收益率，引导金融机构加大信贷投放力度，实现增值运作和调节调动有机统一。探索建立财政专户资金银行存款管理办法，实现收益最大化。
　　四是创新扶持引导方式，筹建产业基金。按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，由财政、大中型企业、社会投资人共同出资，设立宜宾市产业发展引导基金，交由专业投资管理机构进行市场化运作，重点扶持我市优势产业、重点企业和重大项目，促进传统产业转型升级，大力培育战略性新兴产业。建立健全中小微企业周转金制度，缓解中小微企业资金困难，促进其正常生产经营和健康发展。
　　（二）经营项目。在坚持投资拉动、推进项目建设的同时，更加注重项目经营，大力激活社会资本，充分发挥项目效益，更好地发挥财政在项目工作的中积极作用。
　　一是以超前思维储备项目。紧紧围绕“三中心、六基地”建设，牢牢把握国家加快实施“一带一路”战略、省上大力推进川南一体化发展等战略机遇，充分对接国家产业政策和专项资金投向，超前思考，提早行动，科学谋划今后2～3年全市的重点项目，专项安排前期工作资金，分轻重缓急开展前期工作，充实项目储备库，提升项目成熟度，为培育财税增长点打下坚实基础。
　　二是以合作模式引进项目。针对过去招商引资的政策措施不再有效的现状，探索组建项目运营公司。通过合资、合作、联营、参股等方式，大胆创新和积极尝试以土地入股、利润分成等新模式引进项目，将政府主导的招商引资行为转化为企业间的合作关系，为引进重大项目、承接产业转移、推进园区建设开辟新的路径。
　　三是以经营理念包装项目。牢固树立“追求效益、力求平衡”的经营理念，在项目的论证、规划和设计过程中，找准项目收益点，引入外部资本，把政府投资项目包装为可经营、自平衡的整体，减少财政压力。
　　四是以市场方式实施项目。积极推行PPP模式，建立项目管理机制和风险防范机制，精心遴选并优先推出一批较适合市场化运作的基础设施、公共服务项目，切实化解和减轻政府债务压力，提升公共服务质量和水平。
　　（三）经营资源。以经营的理念规划好开发好利用土地、矿产等公共资源，促进市政建设和经济发展。
一是发挥土地最大效益。准确把握土地市场运行态势，切实加强土地供应调控，有序推进土地出让，强化土地开发管理，提高城市土地收益率。加强和规范房屋交易管理，增加房地产类直接税收。加快建立和完善土地收购储备制度，充分发挥土地储备中心功能，实行灵活多样的土地储备方式，多举措筹集土地储备资金，变“卖地筹资”为“储地融资”。
　　二是开发利用矿产资源。进一步强化基础性地质调查工作，全面做好我市矿业权设置，不断增加各类矿产资源储备。积极推进矿业权市场建设，加强煤矿探矿权、采矿权出让管理，加大页岩气等新型矿业的勘查开发力度，鼓励和引进社会资本投入我市优势资源的开发利用。
　　三是经营城市公共资源。研究制订宜宾市城市无形资产管理办法，通过承包经营、转让、拍卖、租赁等方式进行市场化运作，全面盘活公共设施经营权、广告设置权、街道冠名权等城市无形资产，开发城市资源的潜在价值，多渠道增加财政收入。
　　（四）经营资本。盘活国有资本，推进资本运作，提升国资质量，切实做大做强国资公司，将其打造为资本经营平台、融资平台、融资担保平台、产业扶持平台“四大平台”。
　　一是全力做大公司规模。针对我市政府性经营资产管理分散、效益不高、监管难以到位的现状，将其全面清理收回、重新评估定值后注入国资公司，集中授权经营管理。将机场公司、清源水务、天然气公司等国有资产股权，划入国资公司。探索将煤矿探矿权、采矿权等经评估后进入资本公积，再将资本公积直接转增注册资本，注入国资公司。
　　二是探索实施股权运作。组建专门工作机构，在风险可控的原则下，充分运用证券市场，探索实施我市上市公司的股权资本运作方案，建立股份增持和减持操作机制，提升国资收益。
　　三是着力盘活国资存量。按照有进有退的原则，对国资投入无应有回报和一般竞争性领域的企业，按照市场规则有序减持，逐步退出，为国资公司持续注资和项目投资提供资金来源。
　　三、严格落实财政运行的新要求
　　经营财政就是要运用市场理念、绩效理念，最大限度降低财政运行成本，提高财政运行效益。具体而言，就是通过强化支出管理、优化支出结构，有效控制财政支出成本，以求使用最少财政支出达到财政资金使用效益的最大化。
　　（一）深化绩效财政理念。财政绩效管理是当前和今后一段时期深化预算管理改革、推动财政工作上新台阶的重要抓手。加强绩效管理，应抓住关键领域和薄弱环节，在提高收入质量、强化支出管理上下功夫，重点加强项目支出绩效管理，扩大绩效评价范围，进一步完善绩效评价制度框架和工作机制，促进财政资金使用效益提升。切实运用绩效评价结果指导预算安排，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈，反馈结果有应用”的绩效预算管理机制。
　　（二）优化财政支出结构。按照公共财政和统筹发展的内在要求，要健全公共支出制度，逐步清理和剔除不属于公共财政范畴和不符合统筹发展方向的支出，盘活资金存量，用好资金增量，坚决砍掉那些无明确用途或作用不大的资金项目，集中财力办大事。
　　（三）控制行政成本支出。一是要按照中央八条和例行节约要求，严格控制三公经费支出增长，坚决反对奢侈浪费，从严控制一般性支出。二是全面推进预算编制改革，完善基本支出定额管理，推进基本支出预算编制的规范化、科学化和合理化；加强项目支出预算管理，推进项目库建设，推进项目支出预算滚动管理，研究探索项目支出标准体系。三是建立覆盖组织、编办、人事、财政部门的财政供养人员信息系统，切实加强人员控制，努力压缩行政成本，从体制上保证把财政资金实实在在地用于促进统筹发展。
　　（四）加快财政支出进度。均衡支出进度是财政科学化精细化管理、提升财政资金使用绩效的重要抓手。但受项目推进情况和预留配套资金等影响，财政支出进度往往滞后。应通过对内创新机制加强预算执行管理，对外积极协调加快项目推进，研究完善财政支出进度管理办法，建立健全预算中期评估机制，对于不能按时安排列支的预算资金予以统筹调剂，切实促进财政支出进度加快和财政资金使用效益提升。
　　（五）加大投资评审力度。财政投资工程项目资金量大，投资评审是控制成本的关键环节。应切实加强工程前期决策管理，加强资金源头监管，控制建设规模及资金投入额度，严格审查工程设计变更，对于项目评审中出现的高于当前市场的材料价格、人工成本等情况，坚持按照实际市价审定，坚决核减设计或工程预算中存在的不合理之处，减少工程项目的浪费现象，有效节约财政资金。
　　（课题组组长：张家园
　　 课题组成员：苟云勋 郑 智　曹 康 韩成珂　
　　　　　　　　　江中逊 　赵东旭）