杭绍台高速公路台州段PPP项目采购的主要情况

杭绍台高速公路台州段主线长44.55KM，项目总投资约为人民币86.3亿元。项目资本金占总投资的35%，即约30.2亿元，其中政府出资9亿元，社会资本出资21.2亿元。台州市人民政府授权台州市杭绍台高速公路有限公司作为杭绍台高速公路台州段项目PPP工作的实施机构。杭绍台高速公路台州段PPP 项目前期经财政部门物有所值评价和财政承受能力验证，并报市政府审核通过后，正式纳入政府采购程序。2015 年9月8 日杭绍台高速公路台州段PPP 模式投资人招标资格预审公告发布，9 月29日共7家企业（其中4家为联合体）报名，6 家企业通过资格预审；10 月12至13日组织采购前答疑会；10月21日发布公开招标公告；11月17日开标，因不足三家予以废标处理，报市政府讨论同意后，经财政部门审批改为竞争性磋商方式重新组织采购；11 月30 日发布竞争性磋商采购公告；12月18日开标，2家企业参与，经磋商评审，上海基础设施建设发展有限公司和上海隧道工程有限公司联合体为成交候选供应商。

PPP项目采购活动中的主要问题

1.法律适用不够明确PPP项目采购适用的法律法规主要是《政府采购法》及其实施条例和《招投标法》及其实施条例。根据《政府采购法》规定：“政府采购工程进行招标投标的，使用招标投标法。”《采购法实施条例》规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”选择合作的社会资本属于服务类项目，应该依据《政府采购法》及相关规定，而施工总承包如果进行招标按照规定应该依据《招投标法》及相关规定，如果两者合在一起一并采购，到底适用哪部法律，尚无明确规定。本采购项目既有合作的社会资本的选择又有施工总承包，到底依照哪部法律法规执行，没有明确规定。国家发改委和财政部对PPP项目的定性和实施程序的规定不一致：一是国家发改委以项目审批为逻辑起点，认为PPP项目是一种审批关系；而财政部则从政府采购的角度来看待PPP模式，认为在PPP模式下，政府和社会资本之间仍然是采购合同关系。二是国家发改委对PPP项目只做了原则性的要求，并没有详细的操作方案，实际执行中很难操作；财政部对PPP项目从项目选择到操作流程都做了全面、详细的规定，具有很强的操作性。

2.社会资本参与积极性不高本项目周期长，回报率低，社会资本参与很大程度上是出于对项目施工的考虑。《招标投标法实施条例》第九条规定，“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的可以不再进行招标。也就是说，如果特许经营项目投资人，是通过招标方式选定的，且能够自行建设、生产或者提供的，投资人可以直接承担施工建设等。即PPP项目合作的社会资本选择和施工总承包可以一并招标。PPP项目的社会资本，特别是一些具有施工承包背景的社会资本，参与项目采购的初衷就是希望能够在项目建设过程中享受施工总承包的商业回报，以此来平衡项目的投资收益和风险，但这在实际操作中却很难执行。

3.评分标准设置不够完善《政府采购法》及相关制度对于服务项目评分标准设置有具体明确的规定；而《招标投标法》及相关制度中，只有一个范本，规定较为笼统，各地做法基本凭借经验执行。评分标准的设置，一直是本项目实施机构及代理机构与财政部门争议比较大的问题。《政府采购法》及相关制度对于货物服务类的具体评分方法、价格分比重、基准价的算法等均有明确的规定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十二条规定：“采用综合评分法的, 货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之三十至百分之六十; 服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之十至百分之三十。”《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》第二条规定：“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。”而《招标投标法》及相关制度对于具体评分标准设置并没有具体规定。

4.实施机构合法性存在分歧对于PPP项目，国有企业能否作为项目实施机构即采购人，在法律法规上存在分歧。《政府采购法》规定的采购主体范围是指各级国家机关、事业单位和团体组织，国有企业并不在《政府采购法》规定的主体范围内；财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”也排除了国有企业作为PPP项目的实施机构。但是，2015年6月1日实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”这条规定中的“实施机构”包含了国有企业，“部门或者单位”的范围明显大于“有关职能部门或事业单位”。

若干建议

1.正确适用法律法规，提高项目推进效率本项目由项目实施机构提出纳入政府采购管理要求，项目内容一开始申报时包括合作社会资本的选择和项目施工总承包商的选择。因为PPP项目属于新生事物，项目实施机构报有关部门审批时，各相关部门均未明确表态该项目是适用《政府采购法》及相关制度还是适用《招标投标法》及其相关制度。财政部门在受理申报时，考虑到该项目是以社会资本合作服务采购为主，且需要9个亿的财政性资金投入，因此认为可以执行政府采购程序。然而考虑到建设工程总承包，采购方式采用了公开招标方式，在执行《政府采购法》相关程序的同时，尽量避免与《招标投标法》冲突。在既有合作社会资本选择又有建设工程施工的PPP采购项目执行过程中，建议以《政府采购法》及财政部的有关规定为依据进行操作，结合《招标投标法》及发改委的相关要求，尽量采用公开招标方式，避免两套体系的互相冲突问题。

2.灵活制定政策措施，激发社会资本参与热情本项目第一次采购，合作社会资本选择和施工总承包同时招标，即“两招并一招”方式，这就存在属工程类还是属服务类无法判定的问题。如果是作为服务类，那评分标准必须执行财政部的相关制度；而如果作为工程类，法律及部门规章的规定都比较笼统。在制定评分标准时，既不能违反《招标投标法》，又不能与《政府采购法》及财政部服务类采购相关规定相冲突。为此，项目评分采用了综合评分法，价格分使用低价优先法。本项目第二次采购，采用合作社会资本选择和工程施工总承包相分离的方式，先采购确定合作社会资本，再招工程施工，第二次合作社会资本的选择采用竞争性磋商采购方式，施工则按《招标投标法》相关制度执行。这一定程度上降低了社会资本参与的积极性和充分性。为此，建议PPP 采购项目，在执行过程中尽量由当地政府牵头，加强发改委等相关各部门的沟通协作，能符合“两招并一招”的项目，尽量实行“两招并一招”。建议财政部和国家发改委对采用竞争性磋商方式采购，并符合相关条件的项目纳入“两招并一招”范围。

3.规范实施机构授权，保证主体合法性本项目台州市人民政府授权台州市杭绍台高速公路有限公司作为杭绍台高速公路台州段项目PPP工作的实施机构，而台州市杭绍台高速公路有限公司作为实施机构是否合法，也是本项目政府采购执行中的一个疑问。假设国有企业可以作为PPP项目的实施机构，但国有企业在政府采购过程中能否执行《政府采购法》和依据《政府采购法》制定的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，又是一个难以回避的问题。因此，建议对PPP项目实施机构的授权应以行政机关和事业单位为主，从而避免后续政府采购执行过程中的合法性问题。随着法律法规的完善和各项政策措施的出台，PPP模式必将成为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措。当前及今后一个时期，PPP模式下的政府采购将成为政府采购执行过程中的一个重点和热点问题。作为财政部门，应该树立PPP模式的正确理念，积极探索PPP模式推进的有效途径，严格规范流程，推动PPP项目有序实施。执笔:应放军 浙江