政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2015年初，浙江省财政厅公布全省首批20个PPP推荐项目名单，投资规模总计1176亿元。建德市上报的垃圾填埋场梅城处理中心、市中医院改扩建、杭州市第二工业固废处置中心（一期）、城市生活垃圾处理厂等四个项目入围推荐项目名单，项目总投资8.66亿元，涉及基础设施、医疗等领域，为该市推进政府和社会资本合作带来了难得的发展机遇。建德市如何主动把握这一契机，鼓励和吸引社会资本参与政府投资项目建设，优化市场资源配置，促进经济健康持续发展，是当前摆在我们面前的重要课题。为此，建德市政协专门成立课题调研组，通过开展调查问卷、座谈交流、实地走访等形式深入到各部门、项目单位调研，并进行认真分析，形成调研报告。

一、推进政府和社会资本合作模式的背景和意义

（一）背景一年多来，李克强总理多次对PPP工作作出指示，明确要求“要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目”。 2014年9月，财政部下发推广PPP以来首个正式文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，意味着通过PPP模式吸纳社会资本的参与将成为未来中国发展公益性事业的重要途径。2015年2月，浙江省财政厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，向社会公布了浙江省PPP首批20个推荐项目名单，涉及城市轨道交通、机场、铁路、垃圾和污水处理、水利、文化体育等领域。

（二）意义政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，减轻财政负担，尤其是对“吃饭财政”特点明显的建德市具有特殊意义。一是有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。二是有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险，发挥财政资金“四两拨千斤”作用。

二、建德市政府和社会资本合作模式项目建设现状

由于国家和省里刚刚出台PPP模式的规范性指导文件，模式的推广和运用需要时间。从目前实施推进财税调研的情况来看，近年来建德市在吸引社会资本投资参与教育、医疗事业等方面开展了一些探索和尝试，但参与的模式不够规范完善，建德市的PPP工作整体仍处于刚刚起步阶段。（一）工作机制截至目前，建德市市级层面没有成立推广运用政府和社会资本合作模式的工作领导小组，没有出台相关实施意见，也没有明确相关部门单位在推广PPP模式工作中的职责分工。（二）前期探索一是卫生部门先行先试。近年来，市卫计局试点了多种形式的社会资本参与医疗卫生单位经营，试点工作对建德市吸引社会资本为群众提供优质医疗服务进行了先行探索，为下一步做好医疗卫生PPP项目积累了宝贵经验。试点工作中有实行股份制改造的医院（市中医院，民营资金控股90%）；有实行公立医院控股，职工共同持股的卫生院（乾潭镇卫生院，其中市一院持51%股份、卫生院职工持股49%）；有实行动产买断、不动产租赁的卫生院（杨村桥、下涯、下包、三河、安仁、钦堂、劳村、里叶8家卫生院，共租赁10次）；有实行整体拍卖的卫生院（洋溪、大慈岩、长林、溪口、邓家、梓里、大店口共7家卫生院）。二是教育部门实践提供良好范例。目前，建德市由社会资本投资运营的学校有育才高中、先锋和雾江职业高中、新世纪实验学校等。由严州中学相对控股的建德市新世纪实验学校，实行社会力量股份制办学，出资单位为严州中学、华隆房地产公司和两位自然人。在政府对教师的聘任及管理等方面出台相关配套扶持政策的前提下，近年来学校在运营和发展上取得了明显成效。新世纪实验学校的成功，为建德市在由政府给政策、社会资本投资合作办学方面提供了具有借鉴意义的范例。三是加强培训指导。2015年3月，市财政局组织了全市首次PPP业务培训，各行政主管单位和乡镇（街道）、国有公司共约150人参加了培训。（三）省级推荐项目建德市中医院改扩建项目已完成立项、可研批复、选址方案论证、建筑方案设计。万马摩托车营销公司店面及仓储征用正加快推进（楼上尚有1 2户住户未征迁），原顺达汽修厂和自来水厂的土地征用已完成挂牌交易。改扩建一期工程的规划论证已完成。梅城垃圾填埋场建设项目的建设工作已基本完成，PPP模式运用处于暂时停滞状态。二固项目（一期）采用EPC模式进行建设，由中国市政工程华北设计研究总院有限公司作为总包单位和浙江钜元建设有限公司组成联合体负责项目的设计、施工。项目建成后，项目的后期运营是否采取PPP模式寻找社会资本合作，目前尚未有明确。城市生活垃圾处理厂项目初步选择的社会资本合作对象是中国东方清洁能源公司，市政府从2015年4月起先后组织召开了各部门协调会议共计10次，调整寿昌填埋场剩余空间土地规划，落实垃圾综合处理厂所需土地100亩，相关部门就土地使用、畜禽粪便收集机制、处置费用的定价、政府优惠政策等相关问题逐一对接、协调，正在做最后的修改调整，待报市政府办公会讨论通过后完成招商签约。（四）已公布首批市级推荐项目除4 个省级推荐项目以外， 根据相关政策要求，由发改局牵头，对建德市适用PPP模式建设的项目进行梳理筛选，公布2015年建德市鼓励社会资本参与建设运营项目库，第一批PPP模式推荐项目共30个。其中道路交通类7个，教育卫生类3个，市政设施类6个，旅游和养生养老设施类9个，安置房建设类2个，区块开发类2个，其他类1个。

三、建德市推广PPP模式存在的困难和问题

（一）管理者意识不到位一是理解不准。PPP项目作为公共产品和服务供给方式的其中一种，是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。少数领导及项目管理人员没有真正树立市场观念，仅把PPP模式当做简单的投融资方式，把推动PPP当做政府甩包袱的机会，片面理解为缓解债务压力，没有全面意识到推广PPP模式对加快政府投资项目建设、高效率提供高质量公共服务财税调研 杭州财会 2016年第3期 07产品的重要意义。突出表现在项目的确定上，少数业主对有稳定现金流和盈利回报可观的项目不愿意采用PPP模式，却积极推出无现金流和盈利预期不明朗的项目，这严重制约了PPP模式的推广运用。二是担当精神不够。一些部门负责人存在一定的懒政思维，对社会公益类项目，寄希望于政府财政资金包揽包干，对推广运用PPP模式过程中一系列繁琐、高要求的工作流程和配套服务，或多或少存在一定的畏难和抵触情绪，导致目前建德市缺乏整体合力推进PPP模式的良好氛围。三是项目推进缓慢。未能围绕发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用，规范政府履职方式。在当前政府部门与社会资本接洽的PPP项目中，盈利性项目由于具体合作方式、期限、盈利分配等相关工作机制未明确，社会资本有兴趣来合作，但政府部门不知道怎么谈。非盈利性项目，由于缺乏盈利前景，社会资本没有合作的兴趣。相关部门未及时建立工作机制和制订工作方案，没有明确的工作计划和时间表，截至目前，除中医院改扩建项目完成土地挂牌交易，其余三个省级推荐项目仍未实质性签约落地，前景很不乐观。


（二）推广PPP模式的体制机制不够完善由于推广PPP模式属于新生事物，国家在组织架构、法律保障、工作机制等方面还不健全，亟待完善。一是法律政策框架受限。尽管相关国家部委出台了与之相关的政策文件，但尚未形成完整的法律法规体系，且各项法规之间存在较大差别和冲突，可操作性不强，不利于PPP模式的运行步入规范化、法制化的良性轨道。二是协调机制缺乏。项目要落地，最终需要地方政府来具体实施，单纯依靠各级发改、财政部门来推动协调相关工作，存在不小困难。项目单位在实施过程中仍面临“跑断腿”、“撞破头”的困境，降低了其对社会资本参与政府项目的积极性，项目融资效率不高。

（三）PPP操作模式不够规范一是项目选择不够科学。PPP模式操作主要适用于市场化程度相对较高、投资规模相对较大、有稳定现金流的项目，没有盈利或收益的项目不适合采取PPP模式。如下涯镇西湖畈土地开发农民安置房建设项目，项目业主市交投公司要求该项目建设采取PPP模式操作，一方面，由于西湖畈土地开发工作处于暂时搁置状态，与土地开发相配套的安置房如果采取PPP模式先期全部建设，缺乏科学性和合理性。另一方面，该项目除安置房以外的商品房，受下涯镇房地产市场饱和、地理位置偏僻等影响，合作的社会资本缺乏明朗的盈利前景。二是项目前期论证不够充分。科学规范的PPP项目操作要兼顾必要性、资金效率、财政承受能力、社会资本主体和后续监管五个方面。而现在存在这样一个误区，政府投资的项目资金没有来源就草率考虑PPP模式，仅仅把PPP当做融资工具，而不是真正提高项目的运行效率和公共治理能力。没有通过充分论证就采用PPP模式，前期仓促上马，可能会增加项目的后期风险。三是确定社会资本程序不够规范。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，应当根据相关法律法规规定，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。建德市部分招商引资项目为规避新《预算法》的约束，解决财政补助问题，直接在合同中签订为PPP项目，并在合同条款中明确补助金额。这种做法与财政部和发改委公布的操作指南中明确需进行政府采购确定社会资本的精神相违背。

（四）PPP模式的配套保障能力不足一是政府配套政策不健全。完善包括税收、土地和人事编制等政府配套政策，是有效吸引社会资本、顺利推进PPP模式项目建设运营的重要保障。特别是在教育、医疗卫生等公共事业中推广PPP模式，为政府补充提供高质量的公共服务产品是建德市未来的重要方向，但建德市在社会资本办医办学中教师、医护人员的编制、待遇等方面缺乏政策保障，不利于教师、医护人员在公办和民办单位之间的有效流动，降低了社会资本参与教育医疗卫生项目的吸引力。比如中医院和新世纪实验学校承担了政府公共事业的职能，但中医院目前没有执行基本药品差价补助政策，投资新世纪实验学校的股东没有明确合理收益的政策，缺乏合法取得投资回报的途径。二是理论知识、专业人才缺乏。PPP是一种技术性、专业性极强的新型融资方式，它涉及的专业领域涵盖项目管理、金融、法律、财务及相关专业领域技术等多方面，需要既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前建德市在这方面的人才匮乏，满足不了推动该模式大规模发展的需要。


四、推进政府和社会资本合作的措施和建议

把握当前加快推进PPP工作的契机，加快完善工作机制，规范工作流程，大力开展项目建设，着重在“快”字、“实”字上做文章，推动建德市PPP工作实现新发展、新突破。

（一）加强宣传，提高认识根据对部分政府部门调查问卷情况，大部分参与调查的工作人员对PPP模式情况不了解，对PPP模式的操作流程、运作方式等知之甚少。要大力宣传本市推广运用PPP模式的政策、方案和措施，引导正确的舆论导向，努力营造鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的浓厚氛围。对运用PPP模式，不能简单理解为缓解债务压力的手段，而应以此为契机，切实转变市场观念，把精力放在引导良好的政策环境上，把注意力转到监管上。全市上下尤其是相关部门领导与业主对PPP模式的认识要到位，充分认识政府与社会资本合作的重要意义，把做好、做实PPP工作作为当前促进建德市经济社会发展的重要工作来抓。

（二）完善工作机制1．强化组织领导。一是健全组织，强化领导力量。市级层面尽快成立推广运用PPP模式工作领导小组，确定牵头职能部门，明确发改、财政、住建、教育、卫计、环保、城管等部门职责分工。二是研究方案，强化政策支撑。结合具体项目谈判情况，抓紧制定出台推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见和配套政策。同时要加强与上级有关部门的对接，争取指导和支持，积极申报相关项目资金。三是强化协作，形成工作合力。各相关单位要根据各自职能全力做好PPP项目前期服务，配合做好项目公开推荐、洽谈，协助社会投资主体办理投资建设手续等工作，形成合力推进PPP模式的发展壮大。四是大力引进，强化人才保障。一方面要加强对现有相关专业人员的培养，另一方面要加大行政事业单位相关专业人才和管理技术的引进力度。2．建立科学的项目决策机制。项目的科学确定是顺利推广PPP模式的关键，先期推出的PPP项目，一定要确保项目具有稳定的现金流，确保社会资本有明确的经济收益，提高合作的成功率，营造良好的工作氛围。对项目库中的项目，成熟一批推一批，如二固（一期）项目、福利中心、养老院、敬老院等可收费、政府有补贴的项目可率先采用PPP模式建设运营。对盈利性项目，要明确社会资本合理的盈利点；对非盈利性项目，政府要出台土地、人才、税收、缺口补助等方面的配套扶持政策。同时要建立项目退出机制，对项目库中经过与社会资本多次接触谈判、操作难度大、合作效果不明显的项目要及时退出。3．确定风险分担机制。PPP项目中政府应承担公共政策、法律变更等风险，社会资本应承担项目融资、建设、经营和技术等风险。建议政府在充分考虑社会资本盈利点的前提下，对政府付费或可行性缺口补助项目进行限制，不能将有限的财政公共预算仅应用于一两个PPP项目上。同时要考虑PPP二三十年合约这一实际情况，积累的PPP支付项目均占用上述额度。4．规范社会资本竞争与选择程序。一是合理运用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等竞争性采购方式，选择优秀的中介机构代理和成立谈判小组，确定合理的可谈判内容和不可谈判内容，对候选投标者进行综合评估，择优选择具有专业资质、技术能力、管理经验和财务实力的合作方，以确保PPP项目的成功。二是政府研究制订标准的项目合同文本，促进主权财富基金、养老金等机构投资者与成熟管理者更好地结合。5．建立完善的定价与调价机制。PPP模式成功的关键是保证社会资本“盈利但不暴利”。鉴于PPP合同的长期性，政府必须在特许经营期内，建立科学的、动态调整的收费定价或政府补贴机制，确保社会资本在PPP项目全过程中获得合理的回报，避免双方合作中的利益冲突。有效发挥政府资金“四两拨千斤”的引导作用，广泛吸收各类社会资本参与到公共基础设施建设中来，实现“立竿见影”的功效。6 ．建立联合审批机制。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再做实质性审查。7．加强全过程监管机制。要明确专门的PPP监管机构，根据PPP项目不同阶段的特点突出监管重点，在准入期重点监督竞争程序，在建设期重点监督资金使用，在运营期重点监督服务质量和社会资本的盈利状况。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，总结经验并运用绩效评价结果，确保实现公共利益最大化。

（三）规范PPP模式操作流程1．建立项目决策（公开推介）流程。一是建立项目储备。项目库项目应初步明确项目投资规模、建设内容、建设标准、拟引入社会资本数额、建议合作方式等内容。项目业主单位按照政府投资相关规定，开展前期工作。二是公开推介项目。财政局或发改局从PPP项目储备库中，筛选条件成熟的项目并经评价报市政府同意后，通过新闻发布会或市政府门户网、招商网等途径向社会公开推介。同时，积极申报争取列入省市项目库。三是编制实施方案。项目发起后，各项目业主单位要与财政局、发改局、审管办、行业主管部门进行充分沟通，制订合理可行的PPP运作实施方案。2．完善项目招商（洽谈）程序。一是成立招商（采购）小组。招商主体一般由财政局、发改局、审管办、行业主管部门及项目前期责任单位组成，负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通、洽谈。二是开展谈判采购。招商（采购）小组将实施方案提交市政府研究同意后，进入正式谈判和采购环节。与投标单位进行充分的沟通、洽谈，进一步深化、细化实施方案。项目采购主体为项目前期责任单位（行政或事业单位）。三是项目签约实施。项目采购完成后，由项目采购主体与中标单位签订合同。项目合同应明确项目经营内容、范围及期限，责任风险分担，产品和服务标准，价格、收费标准、补贴及调整机制，违约责任和争议解决程序等关键内容。3．强化项目实施阶段管理。要严格按照国家法律法规要求开展各项工作，确保项目实施的各个环节公开、公正、公平，确保阳光透明操作，坚决杜绝操作不规范、利益输送等违法违规行为。一是规范项目执行。政府可以与社会资本合资组建项目公司。项目公司按照合同约定的内容，负责投资、设计、建设、运营和维护。二是项目终止移交。PPP项目合同期满或提前终止时，项目公司应按PPP项目合同的约定，将项目资产所有权（经营权）或项目公司股权移交给政府指定机构。

（四）切实加快推进PPP项目建设把握机遇，建立一批可复制、可推广、真正的PPP示范案例，打造亮点和样板，有效发挥示范引领作用，为建德市今后推广运用PPP模式工作开好局、起好步。一是落实责任。在明确各部门单位工作职责的基础上，相关部门要切实履职，统筹协调，合力推动落实PPP工作。二是加快进度。在“快”和“实”字上下功夫，将推广PPP工作列入重要议事日程。对于列入省推荐的中医院改扩建等4个PPP项目，要抓住机遇，抢占先机，积极争取中央、省市各项奖补资金。三是创新机制。认真研究上级财政对下级财政预算扣款等方式，强化PPP项目中政府承诺管理。通过PPP融资支持基金、以奖代补等政策推进PPP项目实施。


课题组组长：叶志高（建德市政协）副　组　长：金　革（建德市财政局）执　　　笔：吴　芳（建德市财政局）