近年来，我国各级政府、财政部门以及各部门在推进预算、决算公开方面做了大量工作，取得了较好成效，但仍存在着公开主体意识淡薄、内容不够细化、形式差别较大等问题。预算公开，通常指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程应当以适当方式向公众公开，具体要求公共预算必须采取一定的形式向全社会公开，其内容具有透明性，能为全体公众所了解，并置于人民的监督之下。预决算公开有利于保障公民的知情权、参与权和监督权，有利于从源头上预防和治理腐败，也有利于提升财政管理水平，促进依法理财。

一、推进预决算公开的重要意义

要积极推进预决算公开工作，是因为其具有三方面的重要意义。

（一）预决算公开能规范政府财政权力的运作过程，有助于建设责任政府、法治政府预决算公开是对政府财政权力的规范和控制，推进预决算信息公开的若干思考／高新区（滨江）财政局课题组面向立法机关的公开本质上即是预算权在国家机关间的妥善配置，而面向纳税人的直接公开则导入了行政——立法机关之外的第三方主体，在保留、做实和强化立法机关对政府的监督权力的同时，更真实地建构了纳税人对行政机关直接的监督关系。预决算公开是对行政权力进行监督的有效途径，有利于拓宽人民群众的监督渠道，逐步形成有效的监督机制，增强预算的透明度和刚性约束。

（二）预决算公开是加强反腐倡廉建设的利器近年来中央部、委、局对外公布的部门预决算信息，尤其是“三公”经费预决算信息的公开以及信息公开不断清晰和细化，对加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，厉行节约和反对铺张浪费确实起到了积极的促进效果，“三公”经费得到较大幅度的缩减。公开地方财政预决算信息，可以使地方各级政府的财政资金置于整个社会的监督之下来运行，有利于加强我国反腐倡廉制度建设。

（三）预决算公开是保障人民群众民主权利的客观需要人民享有知情权是民主社会的基石，预决算知情权则是人民群众了解政府预算信息和活动程序的基本权利。预决算信息公开，可以使人大代表充分履行审议职能，使人民群众更好地了解情况，提出诉求，督促政府及时回应，切实管好、用好财政资金。这本身就是一个民主互动的过程，有利于人民群众行使依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利。

二、预决算向社会公开的制度历程2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，开启了中国预算公开之路。《条例》规定了政府须“主动公开”的信息，还规定了应“重点公开”的政府信息，其中就包括财政预算、决算报告。《政府信息公开条例》是新中国第一个针对国家信息公开的专门法规，为预算公开奠定了法律基础。2010年3月，财政部颁布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，明确规定预算公开的主体、内容和相关原则。2011年2月25日，为进一步贯彻落实《财政部关于进一步做好预算信息公幵工作的指导意见》，财政部再一次颁发了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，要求基层政府要重点公开与人民群众利益密切相关的“教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障支出以及三农”等方面的财政专项支出，并且公开了中央财政补助下级财政专项资金。2012年6月28日，国务院颁布《机关事务管理条例》，明确自2012年10月1起，县级以上各级人民政府应当将“三公经费”纳入预算管理，建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国境费等机关运行经费的预算和决算情况。2014年3月4日，财政部发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，一要进一步细化地方政府预决算公开内容；二要扩大地方部门预决算公开范围；三要细化地方部门预决算公开内容；四要加大“三公”经费公开力度；五要建立回应机制——“谁公开、谁回应”的机制。这为推进地方预决算公开工作提供了方向性指引。2015年1月1日起实施《新预算法》，既规定了预决算公开的内容，又规定了预决算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开，还规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。总之，从预决算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。

三、近年来我国政府预算公开的一些典型案例

从以上预算公开制度历程的介绍，我们可以发现我国政府预决算向社会公开是最近几年的过程。近年来，中央和地方政府也相继进行了一些大胆的具有开历史之先河的尝试。以下几个典型案例，作为我国预算公开的特征事实，也客观反映了目前中国从微观到宏观预算公开的基本状况。（一）预算、决算公开的“破冰之旅”2009 年10月16日，广州市财政局在官方网站首次公开广州市2009 年政府部门预算。预算涉及从市委办公厅到食品安全检验所等114个政府部门，每个部门预算比较详细，包括“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”和“支出预算总表”等。这是我国副省级特大城市第一次将政府开支的“账本”完全摊在阳光下，接受民众的监督与审查。广州市财政局在网上公开政府部门预算的这一举动，得到多方认同与称赞，对我国政府预算公开有重要影响力，被称为我国预算公开的“破冰之旅”。2014 年10 月下旬， 广州市集体晒2013年度的部门决算，包括三公决算以及会议费的支出决算，此举在全国的省会城市中又开创了先河，值得称赞。（二）“全裸预算公开”2010 年3 月15 日，四川省巴中市白庙乡首创政府财政预算公开方式，将2010年1月政府机关财务费用全景式地在乡政府网站公布，其中公布的“白庙乡2010 年财政预算支出项目表”涉及各类部门。白庙乡在网上公布的本部门财政预算，预算内容之细化史无前例，可以说这是迄今为止国内任何一级政府所公开的最为详细的基本支出预算草案。白庙乡这一公开财政预算之举，打破了以往政府财政预算隐蔽性、模糊性，受到社会各界的一致好评，白庙乡也被网友戏称为“全裸乡政府”。（三）中央部委公开情况2011 年5月4日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求中央各部委在公布本部门预算后，还要公布2010 年度的“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。在已公布“三公”经费的94个部门中，有12个部门2010年“三公”经费决算数过亿；“三公”经费支出最多的是国家税务总局，高达216631.68 万元，最少的是国家信访总局，低至98.25万元。2013年，中央部门预决算公开进一步“提效”，91个部门集中在4月18日一天内公开部门预算，98个部门集中在7月18日一天内公开上年度部门决算。不仅公开了中央部门预决算信息、“三公”经费预决算，行政事业性收费项目也进行了公开。此外，还首次公开了全国社会保险基金预算情况，部分公共财政预算中重点支出细化到项级科目。

四、我国目前政府预决算公开存在的主要问题

从目前情况看，政府预算看不到、看不全、看不清、看不懂，仍是我们面临的主要问题。

（一）某些部门预算信息隐蔽难找有关部门不愿公开或不敢公开导致部分预算内表1　浙江省省级政府部门预算查询情况的统计表部门预算查询位置部门预算查询位置省办公厅首页—浙江政务—政务专题—财政信息—预算信息公开省国资委首页—公示公告省发改委首页—政务公开—财政预决算省新闻局首页—财政信息—财政预决算省科技厅首页—工作动态—通知通告省质监局首页—政务公开—政府信息公开—财政信息—财政预决算省财政厅首页—财政数据省安监局首页—公告公示省环保厅首页—政务公开—财务管理—部门预算省公安厅首页—政府信息公开目录—财政信息—财政预决算省商务厅首页—政府信息公开—信息公开目录省粮食局首页—公示公告省计生委首页—政务信息—文件公告省人防办首页—政务信息—财政信息省经信委首页—政务公开—财务信息省广电局首页—财政信息—财政预决算省民政厅首页—信息公开目录—规划计划类省体育局首页—政务信息—通知公告省社保厅首页—政务公开—公告公示省统计局首页—政务公开—文件通告省建设厅首页—政务公开—相关公告省旅游局首页—政务公开—部门文件—公告省农业厅首页—政务信息—文件公告省机关局首页—政府信息公开—政务信息省文化厅首页—政府信息公开—财务管理省法制办首页—政务公开—财务管理省审计厅首页—政务公开—财务管理省政研室首页—浙江政务—政务专题—财政信息—预算信息公开省教育厅首页—政务公开—政府信息公开省卫生厅首页—政务公开—通知公告省国土厅首页—政府信息公开目录—财政信息—财政预决算省交通厅首页—政务公开—财务管理资料来源：根据浙江省各省级部门网站上公布的部门预算数据整理所得表2　各省级财政透明度五年排名省份百分制得分（2013）总排名2013年排名2012年排名2011年排名2010年排名2009年排名福建 68.46 1 2 18 15 1 1海南 77.70 2 1 5 15 9 28新疆 51.96 3 3 4 1 29 21内蒙古 21.14 4 22 3 3 18 2河北 42.72 5 6 8 2 13 24湖北 42.70 6 7 1 19 23 15黑龙江 47.13 7 5 2 29 19 27山东 36.20 8 10 6 10 2 14北京 30.57 9 12 9 17 14 4西藏 50.89 10 4 30 27 11 12广西 38.68 11 8 7 24 7 23上海 32.10 12 11 13 5 6 15江苏 25.12 13 15 11 6 15 6河南 37.26 14 9 21 14 12 9广东 22.08 15 20 12 8 3 11安徽 22.57 16 19 29 13 10 3四川 20.86 17 23 20 9 8 8湖南 20.18 18 28 2 7 4 18江西 24.18 19 16 26 4 16 19浙江 19.44 20 29 15 12 5 15重庆 30.54 21 13 23 16 25 25甘肃 26.79 22 14 10 22 21 30辽宁 18.69 23 30 22 18 24 5天津 21.88 24 21 19 21 20 7陕西 20.77 25 25 16 11 27 20云南 23.82 26 17 14 23 26 29山西 20.53 27 17 28 20 17 22青海 20.84 28 24 31 26 22 10贵州 20.61 29 26 27 31 28 13宁夏 23.07 30 18 24 30 31 26吉林 14.00 31 31 25 28 30 30容看不到，或是公众查询政府部门预决算信息较为困难。政府部门网站作为预算公开的主要领域，如果公众都不能以便捷的方式查询到政府预算，预算公开的意义根本无法体现。本文选取了2012年浙江省42个省级政府部门，对这些部门政府预算公开情况进行比较分析。如果单从政府部门网站预算信息的査询情况来看，由于网站建设的不同，部门预算信息查询起来并不是很方便，有很多部门的预算信息“隐匿”在角落中。可以看到，大多数的部门预算信息都在首页信息公开一栏下，即使在“政府信息公开”这一大栏下，不同部门的预算信息也散落不同的小栏，公众必须一个个栏目点开才能确定预算信息的位置，加大了预算查询的难度（ 见表1）。（二）各地方预算透明度程度和进展差别大根据上海财经大学的研究报告，2013年31个省市财政透明度平均得分为3 1 . 4 分， 2 0 1 2 年为25.33 分，2011年为23.14 分，2010 年为21. 87 分，2009 年为21.71 分，各省财政透明度整体状况有明显提高，但31个省级政府部门预算公开的情况差别大，有的已经公开较多信息，有的却公开甚少。根据上海财经大学公共政策研究中心发布的《2013 中国财政透明度报告》显示，2013年在31个省份中，财政透明度状况最好的省份是海南省，得分为中国省级财政透明度排行榜（2013）排名省份百分制得分1 海南77.702 福建68.463 新疆51.964 西藏50.895 黑龙江47.136 河北42.727 湖北42.708 广西38.689 河南37.2610 山东36.2011 上海32.1012 北京30.5713 重庆30.5414 甘肃26.7915 江苏25.1216 江西24.1817 云南23.8218 宁夏23.0719 安徽22.5720 广东22.0821 天津21.8822 内蒙古21.1423 四川20.8624 青海20.8425 陕西20.7726 贵州20.6127 山西20.5328 湖南20.1829 浙江19.4430 辽宁18.6931 吉林14.00说明： 本项目以2 0 1 1 年省（ 自治区、直辖市）本级财政决算数据为调查对象。各省份公开“三公经费”的省级部门数省份2012年预算2011年决算上海29 29四川20 26陕西25 24北京25 23青海24 24新疆23 0河南22 0天津21 21湖南18 0广东0 10内蒙古9 8黑龙江5 0广西2 2河北1 2安徽1 1山西1 0宁夏1 0浙江0 0山东0 0江西0 0福建0 0湖北0 0贵州0 0云南0 0西藏0 0辽宁0 0重庆0 0甘肃0 0江苏0 0吉林0 0海南0 0公开“三公”经费的省级部门类别统计部门2012年预算2011年决算商务厅11 8发改委10 8卫生厅10 7建设厅10 7文化厅10 7环保厅10 7水利厅10 7国资委9 9工商局9 8国土厅9 7民政厅9 7旅游局9 7财政厅9 6教育厅9 6交通厅9 5司法厅9 5体育局9 5经贸委8 7审计厅8 6统计局8 5林业厅8 5科技厅8 5农业厅7 4地税局6 6办公厅6 5公安厅6 5档案局4 2物价局1 2人大1 1政协1 177.7 分，而得分最低的是吉林14 分。从得分分布来看，20～30 分的省份最多，占48.39%；30～40分的省份占19.35%；而及格的省份仅有6.45%。目前，我国目前预算公开的质量与国际货币基金组织、经济合作组织成员国（OECD）颁布的预算透明度规范还相差甚远，因此，推进地方预决算公开工作任重道远（见表2）。


（三）公开的内容不全面、不具体导致看不清预算决算不仅要求公开，还要求透明，就是要像“玻璃缸中的鱼”那样让人看得一清二楚。现行财政部实行政府收支分类改革，采用了国际通行的收支分类。支出方面主要分“支出功能分类”和“支出经济分类”，而支出经济分类科目按具体用途和性质划分为工资福利支出、办公费、差旅费、会议费、因公出国出境费、公务接待费、公务用车购置费、公务用车运行维护费等。这一改革，使部门预算的“明晰”程度大为提高。现在的问题是，各有关部门对外公布的只是几张反映汇总情况的收支简表（人大代表一般也只能看到这些简表，但有权向有关方面查阅某部门的全本预算草案） ，这就难免出现看不清的情况。

（四）公开的内容缺乏必要的解释说明导致看不懂公开的预算报表除了要求全面、细化外，还应附有关于数据口径和背景情况的详细说明。否则，就有可能让人看不懂。2011年，中央部门将财政拨款支出预算细化到了“项”级科目，并附加了部门职能和机构设置等情况。有些中央部门（如财政部） 在公开本部门“三公”经费时，对有关支出增长的原因作了详细说明。这些都成为预算公开的亮点。相比之下，很多部门只是公布了几个大数，几乎没有其他任何必要的说明文字。而社会公众既想了解“三公”的具体分类数据，又想了解年度间的对比情况，甚至还想进一步了解某单位究竟养了多少部车，平均每部车要花多少钱，具体开支标准如何。显然，一个单位如果没有确实经得起推敲的数据情况，没有虚心接受监督的诚意，都是很难满足这些要求的。

五、关于完善政府预算公开制度的几点建议

2009年10月16日，广州市财政局率先在全国公开政府部门财政预算，这一举措与其说解决了问题，倒不如说提出了问题。到目前为止， 我国财政预算公开制度与西方国家成熟的制度相比，还有很大差距。根据本文所述的问题和不足，结合国内外财政预算公开的成熟经验，笔者建议采取以下措施来完善我国政府预算公开制度。（一）贯彻落实新预算法，推进预算公开的法制化进程《预算法》的修改通过从2015年1月1日实施（以下简称“新预算法”），是颁布施行近20年来进行的第一次修改，其中，涉及预算公开的有7条，对公开的范围、主体、时限等提出具体的法律要求，并规定了违反预算公开规范的法律责任。这些条文与修改之前相比，有了巨大的进步。一是范围上以公开为原则、不公开为例外。新《预算法》明确规定“公开事项，涉及国家秘密的除外”。二是内容上尽量完整、清晰，让人大代表和普通纳税人“看得到”、“看得懂”。预算编制细致与否，对于公开的实效影响很大。新《预算法》第四十六条要求一般公共预算支出按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款；其他三本预算按功能分类编列到项。这比修改前有较大进步，值得肯定。三是规范问责程序。根据新《预算法》第九十二条的规定，未依法进行公开的，需要承担法律责任。结合第十四条对预算公开的一般规定进行对照分析可以看出，对于新预算法上规定的需要公开和说明的预算事项，第九十二条的法律责任设置基本上是完整覆盖的。与此同时，财政部门要高度重视财政管理制度建设，立足建立长效机制，各地财政部门据此制定了相应的规章制度，积极而又稳妥地推进预决算公开。现行财政体制是分级管理体制，尽管中央和某些地方在政府预决算公开方面先走出了一步，但是财税调研 杭州财会 2016年第3期 25要在全国所有地方都能实现步调一致的政府预决算公开实非易事，这需要因地制宜地制定预决算公开的程序、范围、重点、责任分担与追究、机构等，来真正实现全国范围的政府预算公开。（二）细化预算公开项目针对上文所述预算公开内容不够详细这一状况，首先要从预算编制入手，完善政府收支分类科目设置，细化预算编制；其次，预算部门和人大分别对细分后的预算编制进行审查，判断其合理性，若有不妥之处，及时修正；最后，从严把关财政预算的执行情况，认真贯彻落实财政预算计划，将财政各项收支活动分门别类归入会计科目“类、款、项、目、节”。我国香港特别行政区政府的预算公开形式值得借鉴，其政府预算报告长达上千页，在报告中对每个部门预算的描述十分细致；每个部门的工作预算都细列为若干个需要按期向政府提交的报告，然后评估每个报告所需的工时，以此推算出该部门该年度工作所需的预算开支；各部门对其职责描述非常具体，并有量化指标，许多工作都详尽到陈述需要多少个人工小时来完成，这样的报告使得普通民众不仅清楚地看到政府的每一笔支出，而且可以直观地感受到投入和结果之间的关系。（三）完善预算公开形式预算公开的形式要尽可能用通俗易懂的语言、形象生动的图表、翔实准确的解释来表述，以方便人大代表理解、审议和社会公众了解、监督。要积极开发实用性的电子政务公开系统与平台，实现“傻瓜化”查询、阅读和下载。要减少财政专业术语使用，在公布财政预算信息公布之时一并公布编制说明，在其中增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读。增加预算公开的形式上，可以借鉴美国的做法。美国政府每年都将所有与联邦政府预算有关的正式文件，不论是总统提交的，还是国会提交的，均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布，通过财政信息的广泛披露， 纳税人可以详尽地了解政府税收政策、支出政策以及财政资金的安排、使用情况。中央部门预算公开要制定统一的“ 国家标准”，明确中央部门每年预算公开的时间、格式（即部门预算中必须公开哪些内容）、等级（在类、款、项三个预算等级中，哪些项目必须公开到哪个等级），并制定相应问责措施和罚则。职能部门可以按照统一标准，对各部门的预算公开工作进行科学评价，对不同部门的工作进行比较分析。地方可以借鉴中央部门预算公开“国标”，制定地方政府及其部门预算公开的“国家标准”。（四）扩大监督主体的范围目前，人大是政府预算监督的唯一防火墙，人大代表是唯一的监督主体，但人大代表数量毕竟有限。因此，需要更多的代表不同利益的监督主体参与到政府预算的审核与监督。可行的方式有邀请民间团体、专家团体、行业代表以观察员的身份参加人民代表大会，参与到政府预算公开的讨论中。同时，政府应建立推进预算透明度相关配套制度，如参与式预算制度，通过出台相关公众参与预算的管理规则，扩大公众参与渠道，提高公众参与的程度，明确预算起草和执行机构在公众参与方面的职责，从而保证参与式预算制度落到实处。广泛的公民参与是根本，无论是发达国家还是发展中国家，财政透明度高的国家有一个共同的特点就是公民参与程度较高。这方面可以借鉴德国的经验，德国财政部门编制预算过程中，要在其网站上开辟专栏，广泛听取和搜集公民对预算安排的建议和意见，同时向预算单位和社会公众公布预算编制相关的全部文件与基础资料数据库；联邦及州议会在审查和辩论预算时，不但允许公民自由旁听，有时还进行实况转播；如果公民需要更详细地了解预算内容，还可以直接向财政部门索要预算文本，财政部门及时提供相关资料。课题组长：汤　茵成　　员：徐　峥（执笔）