乡镇财政是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保障。乡镇财政内控制度体系是为提高财政管理工作效率，防范和化解财政管理风险，确保财政资金保管安全、规范运行，以及保证规章制度的有效执行而制定的一系列相互影响、相互制约的制度、措施和程序。随着我国社会主义市场经济地位的不断增强，在政府体制下建立完善的乡镇财政内部控制制度，关系到广大人民群众的切身利益，关系到各项民生政策的贯彻落实以及基层政权的安定稳定，对提高乡镇政府的管理效率，实现政府管理目标，保护政府资产的安全与完整，保证管理信息和财务资料的真实完整等方面都起到至关重要的作用。

一、乡镇财政内部控制存在的问题及原因

目前在深入了解乡镇财政内控工作的基础上，分析乡镇财政内控制度中存在的主要问题与原因，既有主观因素，也有客观原因，归纳起来，主要有以下几个方面。

（一）乡镇财政内部控制思想意识较为薄弱从整体上看，乡镇财政部门还没有真正树立现代内部控制的理念，乡镇的管理层特别是“一把手”对内部控制认识程度还不足，始终认为内部控制就是各种规章、制度和文件，或者将财政部门批复的部门预算等同于内部控制。思想上没有真正理解乡镇财政内部控制的职责与义务。

（二）缺乏预算控制对乡镇财政资金管理的效果产生直接影响一是乡镇财政预算编制粗糙，不精确、不精细，导致预算实践力度不足，运用效率不高。二是财政预算数与实际发生数之间内部控制监督力度不够，使得预算编制方案与实际预算支出数发生背离（如乡镇财政在“三公”经费项目上发生经费超支现象），使乡镇财政预算不能真正反映相关项目支出的活动情况，使其失去规范性、科学性。

（三）乡镇财政职能多，任务重，压力大目前，随着乡镇财政服务职能范围不断增多，特别是惠农政策项目补贴较多，补贴资金总量大，涉及人员众多。新农合、新农保、新农村基础设施建设任务等服务平台项目不断增加，工作量大，人手不足，乡镇财政往往疲于应付。眼下凡是乡镇有财政资金补助的项目，乡镇财政都有监管的责任，单凭财政所的人手要监管到位显然不现实。

（四）乡镇财政内部控制制度不健全、不到位随着乡镇财政职能不断转变，需要完善乡镇财政内控机制建设，通过执行相关制度，规范工作程序，实现乡镇财政规范管理目标。但目前由于相关法律法规的规定以及体制机制原因，乡镇财政内部控制机制还处于“缺位”状态，乡镇财政资金就地就近监管还存在“力不从心”现象，乡镇财政内控制度有的尚不健全，部分财政所内部监督工作仍较乏力，内审机构的职权与会计部门平行，还依附于执行机构，独立性和权威性难以得到有效保障，内控制度执行不力，内部监督检查不够规范。内部监督和外部监督检查联系不够紧密，内控机制建设还不能适应依法理财工作的要求。

（五）乡镇财政财务管理存在不规范、不科学、不透明现象目前，乡镇财政资金往来规模越来越大，有效地规范管好财政资金显得非常重要。但有些乡镇财政内部财务管理因人员较少，造成岗位分工不明细，职责与责任不明确，单位负责人、分管项目领导、财政审核人之间没有相互融洽，在工程项目资金结算过程中，缺乏有效的内部控制监督机制和手段。为有些挂靠外公司的承建单位，利用挂靠公司相关委托结算证明，以个人名义到信用社开据结算票据套取财政资金等。由于乡镇财政内控制度建设不完善， 内控制度科学性不强，内控执行不透明等因素，造成乡镇财政内部控制简单等同于会计核算控制，致使内控制度不能有效执行，内控监督走过场。

二、乡镇财政内部审计队伍的现状

（一）审计机构设置单一，独立性差乡镇审计机构在行政上接受乡镇政府的直接领导，由于受机构设置、人员编制、经费预算的限制，人员由乡镇纪委、财政、农经等部门抽调，并非独立性的内设机构，在实际内审工作操作上更多体现乡镇领导的工作意图。（二）审计力度不够，审计风险较大由于乡镇审计机构不是一个独立性机构，也没有相关的文件依据，在具体审计实施过程中面临较多的困难。一是审计无主动性，从审计计划、内容范围到处理意见，更多地体现领导意图，有的审计查明问题在出审计报告前，就被“内部细化”，审计时讲究“点到为止”，久而久之影响审计人员的积极性。二是审计无处理处罚权，影响审计威信。形成“审不审无所谓，审计只是走过场”的思想，个别被审计单位甚至拿审计做挡箭牌，以“审计过了”来蒙蔽组织、群众，从而造成较大的审计风险。

（三）乡镇财政队伍年龄结构老化、财政队伍不稳定，业务综合素质有待提高目前乡镇审计人员只是从乡镇纪委、财政、农经等部门抽调组成，这部分队伍年龄较大，虽然在财务、审计专业知识，法律法规、审计程序等方面业务知识略知一二，但内审工作专业性及精通业务知识还掌握不够。特别是乡镇其他职能部门出于部门利益的考虑对财政的内控监督存在一定抵触情绪，如乡镇财政与职能部门之间协调不当，很容易造成乡镇财政“一头热”的局面，与按照乡镇财政就地就近监管资金的诉求极不相称。

（四）审计层次低、审计方式落后随着经济体制改革和政治体制改革的不断深化，在审计内容上应由传统的财务收支审计向现代的经营审计、管理审计、绩效审计转变，在审计方式上应由事后审计向事中、事前审计转变等。但乡镇内部审计对学校及农村经济合作社基本上是事后的、传统的财务收支审计为主，根本没有展开事前参与、事后控制、绩效评估等审计工作。

三、加强与完善乡镇财政内控制度建设的必要性

一是实现乡镇经济现代化，促进农村社会和谐稳定发展的有效保障。随着经济体制改革和政治体制改革的不断深化，乡镇财政的职能逐步向公共财政体制转变，从直接管理干预经济向间接服务、间接调控经济转变，从而更加关注财政性资金、集体资产的效益问题。用内控制度对乡镇经济生活进行全方位的监管和约束，有利于落实乡镇经济政策，提高乡镇经济效益，维护乡镇经济秩序。二是弥补现有国家审计监督力量不足，构建更为健全的政府审计监督体系的需要。目前的国家审计主要分为中央和省、市、县四级监督，对乡镇和村这些基层政权缺少明确的监督主体，主要依赖县审计机关的延伸业务职能对所辖乡镇及村进行非常规监督。因此，通过明确乡镇审计的法律地位，有利于健全乡镇政府监督体系，缓解基层审计机关的工作负荷。三是实现农村民主政治，保障农民合法权益的强大推动力。随着乡镇经济和社会的全面发展，特别是新农村建设的加快推进，广大农民的民主政治意识日益增强，对基层政权的施政行为和集体财产的公开的监督日益迫切，客观上需要有一支稳定可靠的审计力量为其提供客观公正的审计服务。

四、加强与完善乡镇财政内控机制建设的对策

乡镇财政要把加强内控机制建设作为提高财政管理水平的重要手段常抓不懈，实现财政资金监督职能，促进乡镇财政资金监督的日常化、常态化、持续化。

（一）创新乡镇财政内审工作新理念即建立有特色的以乡镇财政专项资金为主线的内审工作新理念，即采取审计和专项审计调查方式，运用绩效审计的模式，从宏观管理的角度出发，将审计的视野涵盖乡镇工程较大、投资资金较多的项目，其目的在于使内部审计监督发挥更高更好的层次和作用。其优点为：一是定位提高，从传统的查错、防弊审计转到参与经营、管理和内控制度的高层审计；二是思路拓宽，从单一的财务收支审计转到多角度、全方位的经济活动审计；三是完善机制，从滞后性的事后审计转到超前性的事前、中审计。深入贯彻落实《财政部门内部监督检查办法》，要将内控机制建设作为乡镇财政管理的重要环节，摆上议事日程，纳入制度考核，统筹安排，积极推进。要按照“不相容职务相分离”的原则，乡镇财政调整内设机构职能，完善相关管理制度和操作规程，建立权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的内控机制，实现授权与执行分离、执行与审查分离。

（二）深入推进乡镇财政资金就地、就近监管试点工作要抓住乡镇财政资金就近、就地监管的有利机遇，在推进基本公共服务均等化、建立乡镇财权和事权相匹配的机制、财政资金有偿使用、建立财政资金可追溯机制等方面，进一步完善乡镇内部控制制度，注重制度建设的系统性、科学性和先进性，提升乡镇财政制度建设的执行力，确保各项制度落实到实处，从而规范和约束乡镇财政管理工作行为。乡镇财政是最基层的一级财政，是财政工作体系的基础。要发挥乡镇财政就地、就近实施监管的优势，建立权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的内控机制，对本级和上级财政安排的资金及其他部门、其他渠道下达的财政性资金，实行全面监管。在明确监管范围的基础上，从完善规章制度，健全内控机制，提高管理效益等方面入手，建立全面系统的乡镇财政内控制度体系，制定完善的预算资金管理、资产管理、办理流程、政务公开、服务承诺、首问责任、限时办结、责任追究等规章制度，制度设计要体现创新性、前瞻性和预见性，使工作做到有章可循，做到用制度管权，按制度办事，靠制度管人，以标准化流程设计乡镇财政业务的管理，建立信息通达、公开公示、监督抽查、考核激励四项机制，强化内控工作，提高监管水平。

（三）创新乡镇之间交叉审计方法，开创内审工作新局面乡镇交叉审计方法就是在本县范围内开展对全县财政专项资金审计等项目工作时，明确县审计局在乡镇之间交叉审计工作的主体地位，规定审计组长由县审计局审计人员担任，审计组成员可以从各乡镇内审人员中抽调；县审计局要对审计质量进行把关，加强协调和指导，进行跟踪检查，发现问题及时纠正。交叉审计的实践证明既能加强乡镇财政审计的监督，又能为乡镇内部审计人员搭建新的业务交流的平台，提高乡镇财政内审人员的业务水平。

（四）建立网络系统辅助功能，不断提高内审工作效率审计手段从手工操作为主向以计算机和网络技术为主转变，是内审发展的必然趋势。随着乡镇财政会计电算化的普及，经济业务数据量不断扩大，传统的手工审计方法已远不能满足审计工作的需要。因此，在乡镇内部审计工作中，必须充分运用计算机审计软件，充分发挥审计软件的辅助功能，加强对乡镇财政财务收支情况的绩效评价分析，提高工作效率的同时提高审计工作质量，充分发挥计算机辅助审计在乡镇内部审计中的作用。一是信息通达机制。乡镇财政资金监管信息在乡镇财政所与县财政局之间双向传递。主要包括各级政府和部门安排用于乡镇、村等基层组织的各类财政资金的政策、拨款文件、管理办法等，县、乡镇财政指定专人为信息联络员，具体负责收集整理和传递资金监管信息，并定期核对资金监管信息。二是公开公示机制。按照相关政策要求和规定，对各级各部门预算安排用于乡镇等基层组织的各类财政资金，包括补助类、项目类、乡镇财政本级安排资金等有关情况进行公开公示。对公开公示主体有明确规定的，由规定的主体负责。没有明确规定的，按“谁分配、谁公开，分配到那里，公开到哪里”的原则进行，对于影响较大，群众关注度较高的，通过电视、网络、短信等方式进行。并设立举报电话和举报箱，鼓励社会公众参与，接受群众监督。三是监督抽查机制。对纳入乡镇财政监管范围的补助类资金的补助对象、发放标准、发放程序、财务管理等情况，进行监督检查。四是考核激励机制。每年组织对乡镇财政资金监管工作进行考核，主要看内控制度及台账是否健全，内控措施是否到位，提供的基础数据是否真实可靠齐全，岗位责任是否落实，监管是否有效等。

（五）关注调查民生服务项目，重点把握工程项目审计乡镇财政内部审计部门应始终把“民本思想”贯穿审计全过程，重点摸清关于乡镇新农村建设的重要政策措施和工作重点，投入资金规模和结构分布情况，掌握本乡镇资金来源、规模、工程建设期限及进展状况和项目管理情况。对涉及农居房建设、农村道路、环境、新型农村合作医疗专项资金、粮食直补、农资综合直补、五保金、农作物良种补贴、退耕还林补贴等进行专项审计调查，最大限度地保护失地农民的切身利益，着力为建设社会主义新农村服务，着力为广大人们群众最关心、最直接、最现实的利益问题，提供优质服务。

（六）开展工程项目绩效审计，促进乡镇资金提高效益乡镇财政内部审计工作应注重将揭露问题与完善机制相结合，把查纠违纪违规、效率低与促进体制改革、完善制度、强化管理、提高效益结合起来。绩效审计沿着“收入——管理——分配——使用——绩效”的脉络，通过检查资金的拨付、管理和使用等情况，在发现问题的同时，揭示民生和谐资金项目的投入所带来的富民效应，科技创新资金项目投入所带来的结构转型发展的效应，促进各部门管好用好资金，确保资金使用的真实性、合法性和有效性。

（七）加强乡镇内审人员后续教育培训工作按照“建设一支作风过硬、经得起考验、高素质的乡镇审计队伍”的要求，乡镇财政内部审计队伍应切实加强自身建设，以能力建设为核心，努力做到“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”，适应审计转型的需要。市、县审计局将根据乡镇内部审计向着管理和效益审计转型发展的需要，在提高现有乡镇内部审计队伍素质的前提下，经常性地开展乡镇财政内审多种形式的培训。