一、推动政府购买服务的目的和意义

政府购买服务是政府使用财政资金，以规定的程序，通过市场化的形式将为社会发展和人民生活提供服务的事项委托具备条件的社会组织来完成，并根据服务的数量和质量结算服务费用。随着我国经济实力的增长和社会文明的进步，以及政府职能的不断转变，政府为社会发展和人民生活提供服务的事项逐年增加。为确保公共服务供给效率和质量，避免出现政府“大包大揽”的现象，政府必须通过优化公共资源配置，引进竞争机制，来提升公共服务和民生福利水平。政府购买服疗卫生和社会服务等。

三、政府购买服务的原则和方式

政府购买服务的内容丰富、形式多样。根据国家相关规定，政府购买服务纳入政府采购管理。目前我国适合政府购买服务的政府采购形式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式。不同的服务项目适合不同的采购方式，有些服务市场资源并不充足，有些服务国家尚没有统一标准，市场处于发育成长期，积极探索与之相适应的采购方式，进一步放开公共服务市场准入，改革创新公共服务提供机制和方式，是确保政府购买服务“程序规范、公平竞争、公开择优”的关键环节。笔者认为，推动政府购买服务应坚持“积极稳妥、有序推进、科学可行、讲究实效”的基本原则。对于市场资源充足、符合公开竞争的服务必须通过公开招标的方式，对一些市场资源匮乏的可采取公开招标以外的采购方式。总之，凡适合社会力量承担的，都可按照“方式灵活、程序简便、竞争有序” 原则，通过招标、委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。四、积极探索、有序推进的实践案例——以建立中介机构预选库模式为例以建库模式购买服务主要适合于服务对象广泛、服务需求差别不大、市场资源充足的服务项目，是近年来推进政府购买服务的一种新模式。随着高新区（滨江）城市化建设的加快，政府投资项目逐年增加，政府投资项目招标代理业务和工程造价咨询业务也相应增多。为加强和规范高新区（滨江）政府投资项目中介机构服务活动，提高政府投资项目中介机构服务的工作效率和服务质量，高新区（滨江）按照“公平公正、高效优质”的管理原则，出台了《杭州高新区（滨江）政府投资项目中介机构预选库使用管理暂行办法》，对政府投资项目招标代理业务和工程造价审核业务服务务也就成为近几年政府职能转变的新举措，成为政事分开和政社分开的有力推手。因此，推动政府购买服务是深化服务型政府建设，建立均等化和高效率的公共服务管理体制机制的保障。积极探索建立政府购买公共服务新机制，对促进政府职能转变，提高公共服务供给效率和质量，不断满足人民群众对公共服务的需求具有重要意义。

二、政府购买服务的范围和分类

合理确定政府购买服务范围，形成与经济社会发展相适应的公共服务资源配置体系，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，是加快政府职能转变，提高公共服务水平和质量的前提。政府购买服务主要是政府为社会发展和人民生活提供的公共产品和服务。应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。政府购买服务的内容应该是为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务及政府履职中所需的辅助性服务。如教育、就业、农业、社会保障、医疗卫生、住房保障、计划生育、文化、体育、残疾人服务、公益性岗位等基本公共服务领域，可以通过社会组织服务机构实现并广泛引入社会力量，提高公共服务水平。根据现行的政府采购品目分类，按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。

第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医建立了中介机构预选库管理系统，推行中介机构预选库管理模式。

（一）建立中介机构预选库背景高新区（滨江）中介机构预选库建立之前，主要通过两种模式提供服务。一是由各单位自行通过公开招标采购方式。主要是一些政府投资建设项目任务较多的建设单位和审核单位，如区财政局的工程概预算（工程量清单）审核和区审计局的工程决（结）算复核审计，咨询中介机构由区财政局、审计局各自通过政府采购公开招标产生。二是直接委托方式。主要是一些投资项目不多或投资额较小的项目招标代理。由于政府投资项目招标代理业务和工程造价审核业务有内在的利益关系，提供中介服务的单位应该相互回避。上述两种管理模式实际管理中存在较多风险点和问题：一是同一家中介机构可能既做编制又做审核业务。建设单位、财政、审计部门各自通过政府采购分别产生中介服务机构，采购时也没有严格限制中介机构服务业务，中标的中介机构有可能既是建设单位的编制服务单位又可能是财政或审计的审核服务单位或财政、审计中介机构的利益关联单位，造成各环节相互制约机制缺失。实际管理中已有个案出现。二是中介机构相对固定，容易形成利益同盟。建设单位、财政、审计委托的中介机构一般服务期限为2至3年，虽然表面上看没有直接的利益关联关系，但由于服务期限较长且相对固定，建设单位的中介服务机构与区财政、区审计委托的履行审核业务的中介机构长期接触后相互熟识，对审核的独立性和公正性会造成一定的影响，甚至容易形成利益同盟。三是缺少统一的考核监管机制，服务质量难以保证。由于中介机构业务水平、诚信度各不相同，而目前全区尚无统一的质量考核标准和制度建立，对中介机构违规行为的处理缺少依据。中介服务质量参差不齐，各委托单位对服务质量的误差率处理宽严不一，造成同类服务不同待遇的不公平现象。四是跑关系揽业务的现象存在。据统计，目前全区有11家单位通过政府采购中介服务，中标中介机构24家，全区全年中介服务费至少在2000万元左右。由于没有建立统一的业务分配机制，各单位对中介业务的分配方式各不相同，有的是业务经办人说了算，有的则通过各种渠道打招呼揽业务。由此出现会跑关系的业务多，不会跑关系的业务少或没有业务的苦乐不均现象。据了解，中介机构每年的中介服务费多的在一两百万元，少的只有几万元。因此，积极探索全区统一的中介机构预选库管理模式是规范中介服务的趋势和必然，也是从源头上规范中介服务活动，为建立“公平公正、高效优质”的中介服务管理制度提供保障，为防止中介服务领域腐败现象的出现建起一道防线。

（二）建立中介机构预选库主要内容1 ．明确适用范围。主要适用于以区行政机关、事业单位、团体组织和国有企业为实施主体的政府投资项目实施过程中的工程造价审核和招标代理两类业务。2．明确管理主体和监管部门。行业主管为区住建局，监督部门为区监察局、财政局、审计局，系统操作平台为区公共资源交易中心。3．明确预选库建立方式和条件。以公开招标方式选择入围中介机构。参加投标的中介机构必须符合5个基本条件：依法登记成立，具有独立法人资格，并具备中介服务项目相应的国家机关颁发的资质；具有履行合同所必需的设备、人员和专业技术能力；有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；近三年内在经营活动中没有重大违法记录。4．明确抽取方式。采取随机抽取方式。单项工程造价在500万元以下的一次性抽取1家，造价在500万元至1亿元的一次性抽取3家，通过二次报价选择报价最低 的1 家。5．明确入围中介机构的回避原则。2个及以上有资产、亲属连带关系的中介机构不能同时参加同一政府投资项目的招标代理、工程审核咨询工作。同一中介机构不能既做同一项目的编制又做同一项目的审核。6．制定严格的处罚机制。入库中介机构在入财税调研 杭州财会 2016年第1期 17库有效期内有8种违规行为之一的将被取消当期中介机构服务资格，列入不良行为记录名单，三年内不得参加预选库招投标活动。一是抽中的中介机构无正当理由放弃中选机会或转包给其他中介服务机构的；二是中介机构在项目开展过程中，存在严重工作过失，造成重大损失或不良影响的；三是发生与中介服务相关的严重违法、违规行为的；四是中介机构在履行委托合同时与委托单位串通弄虚作假或提供虚假报告的；五是中介机构执业人员在开展服务过程中，利用执业便利违规操作，谋取不正当利益的；六是中介机构执业人员无证照执业或同一执业资格证跨单位执业，以及超经营范围执业的；七是已被建设单位通报的；八是发生其他违规违纪行为的。抽取单位及相关工作人员，有下列情形之一的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行诫勉谈话或给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关处理。一是应当选用入库中介机构而擅自选用库外中介机构的；二是非法干预中介机构抽取选用工作的；三是与中介机构恶意串通，弄虚作假的；四是在中介机构招标选用过程中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的；五是在中介机构库使用管理工作中有其他违规违纪行为的。

（三）建立中介机构预选库取得的成效

该项工作从2014年的9月启动，前后经过政策调研、经验交流、办法草拟、征求意见、提交区领导讨论确定到最后办法出台以及公开招标入围单位等必需的过程，历时一年多。整个过程虽然阻力重重、曲折复杂，但得到了区、局两级领导的大力支持，得到了区各职能部门和建设单位的积极配合，同时也收到了部分中介机构的合理化建议，使建库工作不断推进和完善。回顾总结一年多的工作，取得以下成效：1．建立起了回避制度，防范管理风险。从源头上最大限度加强建设资金管理，提高中介服务质量，促进中介机构服务廉政建设。2．提高了工作效率，减少流程和工作量。目前全区共有建设单位21家，加上财政、审计部门，需要提供中介业务服务的共有2 3 家。预选库通过政府采购一次性建立，由原来单位分散采购改为全区统一采购，大大减少了每个单位采购所需要的时间、操作审批流程和工作量。3．建立了全区统一的公平、公正、严格的管理模式。建立统一管理的中介机构预选库，入围门槛统一了，服务要求统一了，业务分配机制统一了，质量考核标准统一了，违规处理依据统一了。单位选择中介服务机构的余地更大。建立起公平、公正、严格的管理机制，更有利于促进中介机构提高服务质量。4．引进竞争机制， 实行优胜劣汰。中介机构预选库管理规定“中介机构入库有效期2年，期满后重新组织招标入库”，但同时也规定“考核排名前2 0 %的中介机构可自动进入下一期预选库”；中途考核低于6 0分或有违规情况出现的直接淘汰出局。

（四）存在的问题1．短期内难以体现服务质量。由于服务工作是以提供服务的人为主，服务是否到位，是否达到质量要求是要经过一定时间或考核指标检验的。虽然中介机构服务是通过公开招标择优入库，但入库单位提供的服务是否能体现“高效优质”则要经过一轮服务期以后才能体现。2．服务队伍稳定性难保障，影响服务质量。政府购买的服务，主要通过委托具备条件的社会组织来完成。由于人才流动频繁，中标单位投标时承诺的人员配备在实施过程中难以确保，造成服务队伍参差不齐，直接影响服务质量。3．考核难度大。招标代理和工程造价咨询业务在一定程度上存在弹性，尽管从服务态度、服务效率和服务质量三方面设置了严格的倒扣分规则，但实施过程中仍然存在管理的空白和真空，出现“上有政策、下有对策”的现象，难以做到完全的公平、公正。4．国家缺乏相关服务标准。招标代理和工程造价咨询业务目前国家有相应的服务收费标准，还没有服务质量标准，虽然省市有相关的管理办法，但内容较粗，落到本地区又存在一些不切实际、难以量化的内容，因此，一旦服务质量存在问题缺乏法律的约束力，难以追责。5．政府采购价格限高不限低，易造成恶意竞争。政府采购的低价中标原则成为一些投标供应商恶意竞争的突破口。虽然招标文件规定低于成本价作为废标处理，但服务类项目很难量化它的实际服务成本，且《采购法》只允许设置最高限价，不允许设置最低限价。一些投标单位为了拿业绩，以超低价报价。区中介机构库招标时就出现了最高报价为标准收费的95%，而最低报价则为标准收费的10%的情况。恶意竞价不仅扰乱了招标市场，也给日后的服务质量埋下隐患。

五、推动政府购买服务必须做好的几项工作

政府购买服务的内容丰富、类别复杂。据统计，目前高新区（滨江）纳入政府购买的服务共有46类116个项目。同样的服务内容，如物业管理，不同的单位需求不一样，因此，购买服务项目要根据不同的需求采取不同的采购方式。笔者认为，通过中介机构预选库建立的实践和探索，要积极稳妥地推动政府购买服务，需要因地制宜，灵活应用好政府采购相关法律法规和国家有关政策，具体有以下几方面必须做好：（一）因地制宜，制定办法现行的政府采购品目按照服务受益对象将服务项目分为三类，三个类别服务内容不同，服务对象的需求不同，提供服务的市场资源不同。因此，要规范购买服务的管理，各地还要根据自己的实际情况制定相应的管理办法，对政府购买的服务范围、操作流程、购买方式、管理要求都要有严格的规定，真正使政府职能转变和市场化引导有明确的界线，在具体操作时做到有章可循。（二）细化需求，明确目标政府购买的服务简单地说有两种管理目标，一是为公众提供公共服务；二是为政府履行职责提供辅助服务。因此，购买时应明确需提供服务的具体内容、详细需求以及购买服务要达到的绩效目标，使购买时更有针对性和可操作性。（三）规范文本，依法制作无论以哪种方式购买服务，都是通过招标文件形式来完成和约定的。招标文件是政府购买服务具有法律效应的文本，招标文件是否合法、合规、合理，直接影响到政府购买服务的结果是否公平、公正、有效。规范招标文件制定，主要是要按《采购法》和《招投标法》相关规定执行，不可有倾向性、排他性、歧视性条款出现。（四）信息公开，接受监督信息公开是确保政府购买服务公平、公正的重要手段。根据《采购法》和《招投标法》规定，政府采购信息必须在指定媒体上公开发布，以接受社会各方的监督，防止暗箱操作，防止腐败案件的发生。（五）建立平台，统一管理政府购买服务涉及各方利益，加强操作程序、操作过程和售后服务的监督管理非常必要。建立统一的监督管理平台，一是可以提高管理效率，二是可以统一管理的标准，三是可以扩大管理面，确保所购买的服务“高效优质”。（六）循序渐进，分步推进随着政府职能的转变，政府购买服务的面逐年扩大，有些服务技术含量高，有些服务涉及面广，因此，不同的服务要采取不同步骤。对共性的服务，能集中采购的尽量集中采购，对服务面广、管理难度大的服务，可采取边实施、边完善、边扩面的方法分步推进。（七）培育市场，有序竞争一方面，政府购买服务需要市场有充分的资源，没有资源，市场就没有竞争，没有竞争，服务质量和价格合理都无从谈起。另一方面，有资源如果没有规范操作的游戏规则和法律约束，那整个市场也会处于无序竞争或恶意竞争状态。因此，政府要通过政策引导积极培育服务市场，同时要完善法律法规和管理制度，约束招投标双方的行为，这样，政府购买服务才能向健康有序的方向发展。