《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》作为我国政府会计改革历程中的里程碑，其宗旨是通过建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面、准确反映各级政府整体财务状况，同时反映财政中长期可持续性。根据《国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）的要求，作为深化预算管理体制改革的重要一环，编制权责发生制政府综合财务报告的意义十分重大。

一、西湖区政府综合财务报告试编概况

根据要求，西湖区已经试编了2013年以及2014年的权责发生制政府综合财务报告。因当时政府会计准则和权责发生制财务会计制度尚未出台，政府综合财务报告按照试编办法规定的财务报表要素定义、确认、计量等会计政策进行确认和编报。

（一）编报范围政府财政——包括区本级及镇（街道）、之江；与财政直接发生预算缴款、拨款关系的全区行政事业单位、社会团体——主要是纳入部门决算编报范围的单位，2014年共计单位249家，其中，行政机关48家，事业单位201家；国有企业——纳入国有资产统计报表编报范围的国有及国有控股企业共40家。根据企业性质划分，其中22家为公益性国有企业，其余18家为非公益性国有企业。需要说明的是，在试编2013年政府综合财务报告的过程中，对于公益性与非公益性国有企业的划分标准不明确，所以在当时报表中4 0 家国有企业全部划分为公益性国有企业。经过一年的实践探索，明确了“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。所以，我们在2014年的政府综合财务报告中对于国有企业性质进行了区分。

（二）编制方法试编阶段，采用的是从相关决算报表中提取、转换数据的办法。主要是以公共财政预算会计报表、政府性基金预算会计报表、财政专户会计报表（主要包括农业综合开发财政专户会计报表、财政专户管理资金会计报表等）、部门决算报表、固定资产投资决算报表、公益性国有企业财务会计决算报表、非公益性国有企业财务会计决算报表等为基浅谈西湖区权责发生制政府综合财务报告试编中存在的问题及建议／西湖区财政局　夏笑丹月份到期，金额18000万元；1笔2月份到期，金额2000万元；2笔3月份到期，金额4000万元；另外2笔5月份到期，金额8000万元。为简化计算，假设每笔定期均为半年期定期存款，均在月底还入，每月计息在当月30日，平均年利率为3%。则：应计入当年的投资收益=18000×5/12×3%+2000×4/12×3%+4000×3/12×3%+8000×2/12×3%=225+20+30+40=315万元3．对于当年税收收入的确认。按照人民银行金库数据显示的税收收入只是当年实际的现金流入量。根据国税、地税等部门提供的相关税款数额统计，将2014年度办理税款缓缴在2015年度入库数、2014年度申报税款（剔除缓缴）未入库数共33884万元计入未确认的应收税款，增加当期收入。将2014年度入库2013年度缓缴税款、以前年度欠税在2014年度入库数共计31737万元确认为收到属期以前年度的税收收入，减少当期收入。通过抵消、调整、合并等方法，计算得出：2 0 1 4 年， 西湖区资产总额2 3 2 . 2 7 亿元， 负债总额108.22亿元；收入合计139.87亿元，费用合计105.06亿元。

二、试编过程中存在的主要问题

我国政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系建设目前正处于起步、探索阶段。从国际经验看，美国联邦政府综合财务报告从开始编制到接受审计、公开也经历了1 0多年时间。在试编过程中，存在一些共性的问题，如政府财务管理基础总体上还比较薄弱，直接导致政府资产负债数据的缺失；无法提供政府资产对未来提供公共服务能力、政府负债可持续性和政府提供的公共服务的成本信息等。在本文中，笔者主要探讨的是试编西湖区政府综合财务报告过程中存在的一些问题。

（一）编制主体范围不完整按照要求，与财政直接发生预算缴款、拨款关系的全区行政事业单位、社会团体应纳入编报范础，结合相关财务资料，根据经济事项实质进行抵消、调整、合并或分项合并。因目前政府会计主要以收付实现制作为会计核算基础，如何调整成以权责发生制为基础的政府财务报表尤为关键。对于按权责发生制应确认但未在原报表中反映的项目，以及已在原报表中反映但应按要求予以调整的项目，在进行调整处理后，应列入政府财务报表相应项目。举例如下：1 ．对于非公益性国有企业财务会计决算报表，按权益法将国有权益或净资产列入政府财务报表的对外投资项目。西湖区非公益性国有企业共18家，实收资本16130万元，其中国家资本14120万元，国有权益比重为87.54%。另外，西湖区2014年非公益性国有企业的净利润为1970万元，国有资本收益收取比例为税后利润的10%。经汇总非公益性国有企业2014年年报数据，计算得出：对外投资年末数=所有者权益年末数×国有权益比重=25947×87.54%=22714万元应收股利年末数=1970×10%=197万元当年投资收益=国有企业利润×国有权益比重=1970×87.54%=1725万元对外投资调整分录如下：借：对外投资　22714万元
　　应收股利　197万元
　贷：以前年度累积净资产　21186万元
　　　投资收益　1725万元2015年，西湖区国有资本经营预算收入应为197万元。2．对于金融资产（主要是财政专户中定期存款）还未兑付的全部利息中属于本年的应计利息增加投资收益。2014年12月31日，西湖区财政专户定期存款余额为32000万元，分别存在11家银行[1]，其中6笔1[1]　根据最新的公款存放规定，截至2015年6月，财政专户中存放在其他银行的定期已全部收回。围。对于这类单位数据的提取主要依靠的是部门决算报表。前提在于部分事业单位、社会团体是不纳入部门决算编报范围的，这样导致部分资产负债编报有所缺失。对于上文所述的金融资产投资收益的计算主要还是以财政部门掌握的财政专户定期存款为主，对于行政事业单位、国有企业拥有的金融资产与债权收益，全部以权责发生制基础进行重新确认，非常困难。另外，一些政府资产缺乏必要监管。例如，西湖区政府多年来在公路、水利、市政等领域投入大量资金，形成了一大批公共基础设施资产，是政府提供公共服务的重要资源。但多数公共基础设施资产尚未纳入行政事业单位资产管理，很多资产价值底数不清、使用情况不明，难以全面准确掌握政府公共基础设施数据。现行的预算会计缺少对政府的长期资产，特别是基础设施资产的核算与反映，这不仅影响到政府当期成本的计量，还因无法准确反映政府资产对未来提供公共服务能力的影响而不利于财政可持续发展的判定。所以，特别是在资产清查方面，不仅要包括各部门、各单位直接占有或使用的资产，而且要包括部门或单位代表政府直接管理的资产。报表数据来源是否清晰和完整准确，决定政府财务报告的质量。

（二）数据来源准确性不高

主要反映在以收付实现制为基础的核算基础，对政府的各类项目和业务的成本核算、分析与报告不够准确。在旧行政事业会计制度下，资产成本计算不完整、价值评估不准确。固定资产从购入开始一直保持原来价值不变，但实际中，由于长期使用，固定资产的磨损已经使得其价值大大损耗，且在市场上实际价值已经远远降低，而账面上一直保持不变，这会导致资产定价不准确，出现账面资产多于实际资产。从2014年1月1日起，新的行政事业会计制度全面铺开，要求各单位进行资产核算清查后对于资产进行计提折旧。报告中固定资产折旧属于调整事项，主要根据部门决算报表（浙江财务01表）中非公共基础设施和企业国有资产统计报表资产负债表中的折旧额取数。当年数纳入折旧费用；以前年度补提累计折旧额，减少以前年度累计净资产。所以，资产数据的不实将会导致当期费用、负债以及净资产的数额不实。另一方面，行政事业单位大量存货在尚未被耗用前即被列为当期支出，从而使很多存货没有作为资产确认，未在资产负债表中予以反映，这不仅容易引起存货资产的流失，还有可能夸大财政风险。

（三）政府债务统计不完全

地方政府债务仍未真正纳入预算管理。部分融资平台公司等企事业单位举借的政府债务并没有纳入政府会计核算体系。从另一角度来看，当前以收付实现制为基础的会计核算体系，政府负债只反映当期实际支付的利息以及应当归还的本金，没有反映应由本期负担、以后年度偿付的利息和未来应偿还的负债，所以部分政府应付未付款项、政府因提供担保形成的或有负债等隐形债务没有进行确认和披露。（四）数据分析暂未发挥作用政府综合财务报告主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政长期可持续性等，可作为考核地方政府绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。虽然政府财务报告中有长达数页的政府财政经济状况报告，但是因以上所述诸如编制范围不完整、数据准确性不高、地方债务统计不完全等问题导致资产、负债数据不准确。数据失真会带来财务分析比率失真，导致财务分析、经营决策分析就不能起到辅助政府管理、资金管理的功能。试编报告在加强真实准确及完整性后，再按规定接受审计，报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开，对于发挥考核地方政府绩效，开展地方政府信用评级的作用还需要一定的时间。

三、改进与建议

（一）政府会计体系亟待建立健全

我国政府会计体系主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成。从2013年1月1日起，全面实施新修订的《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》。从2014年1月1日起，新的《行政单位会计制度》也开始施行。新的财政总预算会计目前已经出炉。总体上，制订政府会计准则的时机基本成熟。政府会计准则体系至少应包括以下内容：会计核算原则应以权责发生制为基础；资产、负债、收入、费用或成本的概念应清晰明了、便于核算；财政资金运行指标含义科学、便于考核；以权责发生制为基础编制的政府综合财务报告体系要符合国际惯例，便于国际比较。政府会计准则牵涉的领域和范围很广，要以法律、法规、规章的形式发布，规范执行。如政府债务，明确具体的口径，地方投融资平台形成的负债是政府债务，学校、医院等事业单位借的银行贷款也具有公益性，具有政府性债务的属性，也应纳入政府债务的统计范围。又如，政府掌握的储备商业性建设用土地，其价值如何确定，非常敏感，如按历史成本法核算其价值，这些建设用地可能投入资金不多，资产价值不高，但从市场公允价值上看，可能远远高于其初始投入资金，而地方政府的一些投融资平台公司正是以这些建设用地为抵押，向银行大量借贷，形成巨额债务，因此，对土地资产价值的核算很关键，如何真实反映和核算具有重要的现实意义。
（二）理顺财务报告与决算报告关系

政府财务报告以权责发生制会计核算为基础，主要为加强宏观经济调控、保障财政长期可持续发展等决策服务。今后，随着政府会计准则和政府会计制度体系的建立健全，编制政府财务报告的相关数据将主要来源于日常会计核算。按照我国法律法规和财政管理制度规定，财政部门编制本级政府财政总决算报告，主要反映财政预算收支执行情况，经本级政府审定后，报本级人大常委会审查批准；各部门编制本部门决算报告，主要反映本部门预算收支执行情况，报本级政府财政部门。因此，决算报告以收付实现制会计核算为基础，主要满足政府和人大等加强当年预算执行管理和监督的需要。政府财务报告制度建立后，财政部门应当编制政府综合财务报告，侧重反映政府整体资产负债状况和收入费用情况，经本级政府审定后报同级人大常委会备案。各部门应当编制本部门财务报告，侧重反映本部门资产负债状况和收入费用情况，报本级政府财政部门。政府综合财务报告区别于总决算报表和部门决算报告，因此，政府财务报告与决算报告两套报告体系并行，两者互为补充、有机衔接，形成科学、完整的政府财政财务信息报告体系。只有进一步理顺政府财务报告与决算报告两套报告体系，才能打好编制政府综合财务报告的基础。

（三）开展全面的清产核资工作

以推进政府会计改革、编制政府综合财务报告为契机，对行政事业单位进行全面的清产核资工作，核查行政事业单位各类资产和债权债务，核实人员状况、收入来源、支出结构及水平等基本情况，根据清查结果对固定资产进行确认或核销，以真实、完整地反映行政事业单位资产和财务状况，摸清政府“家底”，为编制政府综合财务报告提供真实依据。清产核资还可以促使预算单位加强对公共基础设施的管理。由于公共基础设施项目竣工后原项目业主单位一般未将其作为本单位固定资产管理，也没有移交至专门政府单位继续管理，单位账面上反映的政府资产被“低估”。在清产核资中，政府应要求预算单位对其负责建设的公共基础设施进行清理核查，必要时可以委托中介机构进行清理，在此基础上建立公共基础设施台账，以全面反映行政事业单位管理的各项资产情况。

四、结论在试编政府综合财务报告的过程中，我们还存在编制主体范围不完整、数据来源准确性不高、地方政府债务统计不完全、数据分析利用不够等问题。通过政府会计体系的加紧完善，不断夯实政府财政财务管理基础。按照时间进度要求，2017年西湖区将正式编制2016年的政府综合财务报告，时间非常紧迫。通过试编发现问题、探索路子、积累经验，为下一步正式编制政府财务报告打好坚实基础。