在转型期的中国，社会公共需求与社会公共供给正面临越来越大的矛盾。党的十八大报告明确指出，要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，以保障和改善民生为重点，提供优质公共服务，加强和创新社会管理方式，为广大人民谋利益。2013年9月26日，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中对充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作、扎实推进政府向社会力量购买服务工作四部分进行了详细阐述，并提出到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共服务体系的目标。



一、政府购买服务的定义与范围

总的来说，政府购买服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。政府购买服务作为介于传统模式与市场模式之间的一种新型经济模式，政府在此类活动中的责任界定就显得尤为重要。朱眉华（2004）明确了政府在购买公共服务时的职责，主要是确定购买公共服务的内容、范围、方式、质量要求以及评估标准、评估效果等，并对公共服务生产方起到监管作用。2013年底财政部在《政府采购品目分类目录（试用）》的基础上对采购目录进行了修订，对涉及政府运作、民生建设等24项服务领域的政府采购内容作出了规范。按照政府采购品目的分类，所涉及的服务项目可以分为三类：第一类为政府部门自身运转所需要购买的公共服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门实行市场监管、宏观调控所需要购买的社会服务，如法规政策、发展规划、法律咨询等。第三类为提供公民福利所需要购买的社会福利，如公共设施管理服务、环境服务、教育、医疗卫生等。


二、政府购买的主要方式

（一）公开招标政府采购一般采用公开招、投标的形式与社会组织签订合同，经相关部门审批通过后采用竞争性谈判的方式进行采购。在政府购买之前，购买方需将所需服务的相应标准与要求向社会公开，社会力量通过公开竞争的方式最终决出中标者。 公开招标在公开程度、竞争的广泛性等方面具有较大的优势，但也有一定的缺陷，比如，由于投标人众多，一般耗时较长，需花费的成本也较大。

（二）邀请招标邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，也称为有限竞争招标，是一种由招标人选择若干供应商或承包商，向其发出投标邀请，由被邀请的供应商、承包商投标竞争，从中选定中标者的招标方式。对于采购标的较小的招标或是有些专业性较强的项目而言，有资格承接的潜在投标人较少，或者需要在较短时间内完成采购任务等，不宜采用公开招标的方式，邀请招标的方式则在一定程度上弥补了这些缺陷，同时又能够相对较充分地发挥招标的优势。

（三）竞争性谈判竞争性谈判，是指采购人或者采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。竞争性谈判采购方式的特点是：一是可以缩短准备期，能使采购项目更快地发挥作用。二是减少工作量，省去了大量的开标、投标工作，有利于提高工作效率，减少采购成本。三是供求双方能够进行更为灵活的谈判。

三、上城区推进政府购买服务的成效

（一）采购范围逐步扩大近几年，上城区在居家养老、道路保洁、车辆加油、水利管理服务等诸多领域稳步推进政府购买公共服务。对于新增政府购买公共服务项目限额在2 0万元以上的，全部纳入政府采购平台实施购买。2014年，上城区政府购买服务（不含工程类服务）达到4798.9万元，公开招标比例超过9 0 %。上城区在政府采购目录方面基本依照杭州市的规定。2015年，杭州市在集中采购目录服务类项目中增加了票务代理服务、合同能源管理服务和运营服务的三个子目录。在分散采购目录中增加了政府购买服务目录，体现了杭州市对政府购买服务的逐步推进。

（二）采购服务纳入制度管理从2 0 1 1 年开始， 上城区依照杭州市财政局与相关部门联合出台的4个配套文件，对基础设施维护、设备维护、公共文化等领域的购买服务项目的适用范围、流程和监督进行了相应的制度建设和管理。上城区财政局将购买公共服务资金纳入公共预算管理，实现有预算才执行，无预算不执行的原则。同时，上城区将财政支持的公共服务纳入绩效考核，明确责任、规范程序，提高财政资金利用效率。由区审计局、区财政局负责考核资金的使用情况，并向考核领导小组提供绩效评价结果，区审计局负责审计考核结果应用与财政安排的结合度，并邀请区人大、区政协参与监督。

（三）采购方式不断创新上城区从群众需求出发，结合区实际情况，创新推出了多种购买服务的方式： 政府资助模式，如对社团类社会组织，采取项目委托、协助管理方式，根据绩效考核的结果给予相应的资金补贴； 对社区文体健身类社会组织， 按活动次数、居民参与度及满意度进行考核，依据考核结果进行补贴。按需培育模式，调查社区居民基本需求， 通过“ 同类合并” 、“ 联合共营” 等方式， 整合社会资源， 引导组成服务组织， 将养老、医疗、教育、文化、维权等公共服务向其定向购买。仅在居家养老领域，目前上城区通过政府投资、吸纳社会资金， 已建起的老年福利机构达到1 3 家， “ 星光老年之家” 7 1 个， “ 日托所”65家，老年食堂22家，助老洗衣房15个，成立了由近千家企业、商铺、个体经营户等单位组成的“为老服务联盟”，为老年人提供家政、洗衣、送餐、维修等服务。

四、上城区推进政府购买服务存在的问题

（一）对购买公共服务的重视不够目前上城区在推进政府向社会购买服务时尚未建立领导和协调机构，缺少总体设计和规划，只能依靠财政等少数部门主导推动，部门参与度不高，缺乏系统性，部门间联动不足。另外，有些部门未能跟上社会改革的步伐，对政府购买服务的认识不足，过于偏重部门利益，在购买服务时往往首先选择通过增加机构、追加经费的形式直接提供公共服务，仅仅把向社会购买服务作为应急办法，这在一定程度上阻碍了政府购买服务的推行。

（二）采购服务的范围狭窄目前上城区政府购买服务的范围相对比较狭窄，购买公共服务内容主要以民生为主，包括居家养老、社区服务、道路保洁、物业管理等。近几年尽管增加了运营服务等多领域公共服务，但科研、教育之类的社会服务仍然相对较少。不仅仅是上城区，全市在采购服务内容方面都存在范围过窄的问题。

（三）社会组织接棒难当前，我国社会力量相对薄弱，尽管政府正在逐步推进购买公共服务，但社会组织发展速度较慢，发展程度不均，政府对社会力量的扶持相对较小，能够承接服务的企业相对有限。部分由事业单位转型的社会组织改革不彻底，依赖性依然较强，独立承接服务能力有限。目前国内很多社会组织的资金来源比较狭窄，而政府购买社会服务资金有时并不是一次性发放，同时，按照资金绩效，钱是分阶段给付的。因此，企业有时往往不得不垫付服务资金，这给企业带来了很大的经济压力。

（四）采购配套制度不完备政府购买的公共服务往往缺少合理的定价机制，对资金回报率、成本率都没有统一的核算标准，这为绩效考核带来了难度，也阻碍了政府购买服务的效率。另外，财政部门、专业部门和服务对象间也缺少相应的信息沟通机制，对服务开展的进度、效果各方都很难做到实时沟通，这在一定程度上阻碍了服务的开展，降低了政府购买服务的效率。

五、推进政府购买服务对策

（一）强化统筹管理一是建立领导小组统筹管理。建立由财政、业务部门、民政、编办、人事劳动、考评办等参与的领导小组，明确购买公共服务的规则、政策，完善购买公共服务的日常监管，优化购买公共服务考核。二要强化政府采购系统化建设。把政府购买公共服务与权力清单、负面清单改革、人事制度改革、事业单位改革、财政预算管理改革、劳动就业及社会保障制度改革相结合，多部门在领导小组的统筹管理下协调发展，形成合力，从财税改革、民生保障多方面为政府购买服务保驾护航。

（二）扩大规范购买内容十八届三中全会明确提出“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制”。因此，政府向社会购买服务应积极破除利益集团的束缚，向更广的区域拓展采购内容，除法律规定和涉及国家安全、保密以及关键性政务事项之外，其他公共服务领域均可纳入服务购买的范围。一是新增公共服务项目优先采用购买形式。政府新增的临时性、阶段性的公共服务一般采用政府购买服务的形式。二是分类推进现有项目购买。结合权力清单制定，对政府现有的基本公共服务逐一梳理、评估，根据不同门类、不同情况分类推进。对于社会力量可以承接的，尽量鼓励社会资本参与。社会资本可通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，或采取政府和社会资本合作（PPP）等方式推进公共服务购买；对于社会力量暂时不具备承接能力的，通过资金补贴、技术支持等方式培育社会力量，提高社会力量的运作能力。三是杜绝购买不该买的公共服务。政府购买公共服务仅限于政府应该做、市场更有效率的事务，不能将本就应该由政府提供的，不适合或法律禁止由市场提供的公共服务推给市场来运作。对于政府下放给市场与社会的职能，这些职能本就不再属于政府，应避免通过公共服务购买“二次赎回”。

（三）加大对承接社会组织的支持力度一是放开市场准入。开放市场，让事业单位与具备资质的企业、社会组织平等竞争，这在一定程度上也可以倒逼事业单位改革。政府既可以向企业购买，也可以向社会组织购买；既可以向公共部门购买，也可以向市场购买。二是扶持社会组织发展壮大。实施社会组织登记制度，降低社会组织参与政府购买服务的准入门槛，只要符合基本条件的，都可以参与招投标。推行行政指导制度，对于业务水平高、内部治理制度完善的社会组织，可以优先购买。健全社会组织承接政府购买服务信用记录管理机制，实现政府购买服务信息公开透明，便于政府加强绩效管理与评价。三是培养伙伴关系。借鉴香港经验，探索设立“社区投资共享基金”，鼓励并资助政府、私营企业、民间组织三方合作开展公共服务项目，发挥彼此优势，实现互利共赢。

（四）完善与购买服务相关的配套制度一是加强预算管理。逐步增加对购买公共服务的预算，完善预算执行的日常监管，坚决贯彻“无预算不购买”的原则，建立稳定的公共财政专项投入机制。另外，在实行政府购买公共服务以后，对项目的财政预算也要进行相应调整。二是建立服务标准。以信息化技术为支撑，制定公共服务管理采购部门职能规范，完善采购流程中购买公共服务的具体标准，在项目实施前围绕成本核算、质量控制等细化标准，实现服务的量化、细化、标准化，为服务价格形成及监督提供先决条件。三是完善监督管理机制。建立健全动态的、立体的监管网络，引入具有独立性、专业性的第三方监督机构进行监管。对政府购买公共服务过程的不同阶段，安排利益相关者进行监督，设计具体的监督运行机制。课题组组长：季黄辉课题组成员：沈梦旦　陈　璐　陆舒怡（执笔）