子项目名称：政府综合财务报告制度及国库管理相关问题研究

政府财务报告分析应用体系比较研究
工作任务大纲（TOR）

经财政部批准，财政部国库司正在执行世界银行贷款“现代财政制度与国家治理”技援项目中的一个子项目。该子项目目标包括开展全国和地区政府财务报告合并汇总研究、政府财务报告分析应用体系比较研究、地方政府发债空间研究、地方政府债券发行体系和市场发展研究、以及财政库底目标余额制度研究等。为此财政部国库司希望聘请咨询专家，就政府财务报告分析应用体系开展研究。
一、背景
（一）关于“政府综合财务报告制度及国库管理相关问题研究”。中国从本世纪初开始推行国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。目前，国库集中收付制度已在中央、省、市、县全面推行，并写入了2014年新修订的《预算法》，成为了财政资金收付管理的基本制度。中国的改革模式还获得了世界银行、国际货币基金组织、经合组织等国际组织的高度评价，被作为成功案例向其他发展中国家推荐。但是，与发达国家相比，中国的国库管理仍存在差距。在政府财政报告制度方面，目前仅实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，尚无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险。在国库现金管理方面，尚未建立库底目标余额制度，国库现金管理距离精确预测国库现金流量、调节库款余额，保持库款稳定在较低合理水平的目标还有较大差距。国库现金流量预测计量经济模型系统处于设计和基础数据研究分析探索阶段，预测信息共享机制尚不完善，预测周期还有待进一步丰富和完善，预测必需的大额支出报备制度等配套制度尚未建立。在地方政府发债管理方面，地方政府举债融资机制建设刚刚起步，在地方政府发债空间、地方政府债券市场建设等方面仍有待深入研究探索。上述问题涉及财政财务管理、财务会计、市场投融资等多个领域，有许多重点难点问题需要研究，技术难度很大，对机构能力和人员素质的要求也大大提高，急需借鉴国际经验，对这些问题进行研究，完善我国制度设计，并有针对性开展业务培训。
（二）关于政府财务报告分析应用体系比较研究。政府财务报告分析应用体系比较研究是上述子项目任务的重要组成部分。按照党的十八届三中全会精神，根据《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告改革方案的通知》（财库〔2014〕63号）要求，财政部正在积极稳妥推进权责发生制的政府综合财务报告制度改革。2015年，财政部印发了《政府财务报告编制办法（试行）》、《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，政府财务报告制度初步确立。但在政府财务报告分析利用方面，尚未出台相关制度。因此，有必要在借鉴国际经验基础上，结合中国国情，研究制定一套科学、合理的政府财务报告分析指标应用体系，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。为此，拟聘请专业咨询机构开展政府财务报告分析应用体系研究，为建立健全我国政府财务报告分析指标应用体系提出意见和建议。
二、工作目标、范围和方法
1. 目标
深入研究比较分析主要发达市场经济国家中央（联邦）和地方政府综合（部门）财务报告的内容、使用范围、政府综合（部门）财务报告的分析指标体系，结合我国政府财务报告编制试点情况和财政财务管理实际，提出建立健全我国政府财务报告分析指标应用体系建议，最终形成《政府财务报告分析指标应用体系研究报告》。
2. 范围
本项目重点研究以下几方面内容：
（1）比较分析主要发达国家（美国、英国、法国、澳大利亚、加拿大等国家）中央（联邦）和地方政府综合财务报告的内容、使用范围，以及公开程度；
（2）比较分析主要发达国家（美国、英国、法国、澳大利亚、加拿大等国家）中央（联邦）和地方政府综合财务报告的财务分析框架、方法、具体指标及每项指标的涵义和标准区间，比如财政长期可持续性、政府偿债能力、政府发债空间、财政灵活性，等等；
（3）比较分析主要发达国家（美国、英国、法国、澳大利亚、加拿大等国家）中央（联邦）和地方政府综合财务报告的财务分析与相关宏观经济指标之间的关系；
（4）比较分析主要发达国家（美国、英国、法国、澳大利亚、加拿大等国家）政府部门财务报告的内容、财务分析框架、方法、具体指标及每项指标的涵义和标准区间；
（5）结合我国实际情况，研究提出适合我国国情的政府财务报告分析指标应用体系，并对完善现行政府综合财务报告分析指标和政府部门财务报告分析指标提出意见和建议。
3. 方法
本项目应采取的研究方法包括但不限于以下内容：
（1）资料收集。咨询机构应收集、翻译、整理美、英、法、澳、加等主要发达市场经济国家的政府综合财务报告分析和政府部门财务报告分析的具体实例，通过实例分析，总结上述国家政府综合（部门）财务报告分析方法和分析指标，并编制上述国家的中央政府、地方政府和典型部门的财务报告分析指标对照表，对比分析不同国家的指标特点。
（2）调查研究。咨询机构可采取问卷调查或现场访问等方式了解我国政府财务报告主要使用者的信息需求及满足程度。
（3）组织召开座谈会。咨询机构应至少组织召开2次座谈会，邀请政府财务报告编制试点部门和试点地区、财政部国库司人员和相关专业人士听取本机构的研究进展情况，对项目研究提出意见和建议。
（4）实例研究。采用报告提出的分析方法，结合具体数据，对某个地区的政府财务状况和运行情况进行分析，并运用分析结果提出加强政府预算、资产和绩效管理等方面的相关政策建议。
（5）组织召开政府财务报告分析指标应用体系研究课题评审会，邀请有关研究机构、专家学者和中央、地方政府财务报告编制工作负责人对研究成果进行讨论和评估。
三、专业资历
项目承担咨询机构应具备但不限于以下条件：
（1）能够组成专门从事该项目研究的高效、稳定的研究团队，至少应包括课题相关领域的副高级职称以上专家3人，其中至少有1名专家具备国际咨询经验。研究团队应拥有宏观经济、会计学、财政学、政府财务管理等方面的专业人才。
（2）有丰富的课题研究经验和较强课题研究组织能力，承担过政府财政财务管理相关课题研究任务，从事过信用评级相关工作。
（3）研究团队应保证有充分的时间和精力投入本课题研究，在承担本课题研究任务期间不得承担其它省部级以上课题研究任务；
（4）在政府会计、政府财务报告或企业财务管理领域国际交流合作密切，能够及时掌握公共部门会计领域国际发展动态，翻译过会计、财经领域的外文资料。
四、工作成果及时间安排
1. 交付成果
本课题应向财政部国库司提供以下成果：
《政府财务报告分析应用体系研究报告》研究提纲、报告初稿、报告二稿、最终报告。
研究报告应做到观点鲜明且符合实际，内容完整、逻辑严谨、结构清晰、语言精练。在研究报告的基础上，提炼撰写中英文摘要，长度建议控制在5000字以内，且可以脱离报告全文独立成篇。
报告终稿应提供3份中文打印稿，同时提供电子版。数据和表格需以Excel文档提供。
2.时间安排
本任务开始时间不迟于项目合同签署后1周；
报告提纲交付时间不迟于项目合同签署后2周；
报告初稿交付时间不迟于2017年10月1日；
报告二稿交付时间不迟于2017年12月31日；
最终报告交付时间不迟于2018年3月1日。
五、合同及付款计划
中标咨询机构将获得一份总价合同。
合同金额将在咨询机构交付质量满意的成果之后分期支付，具体安排如下：
交付报告初稿后支付30%；
交付报告二稿后支付30%；
交付最终报告后支付其余40%。
六、监督管理
咨询机构向财政部国库司报告，并接受财政部项目管理办公室和世界银行项目管理组的监督。财政部国库司将为开展本项目提供必要的条件。