宿建勋

权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，对政府各组成部门及政府整体的资产和负债情况进行核算，据此编制的政府年度财务报告。随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。因此，必须推进政府会计改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。
一、建立权责发生制政府综合财务报告制度具有重要意义
一是划清了政府与市场的功能边界，发挥了市场的配置资源的决定性作用。政府管理经济的主要任务和手段是宏观调控，而不是具体经济事务。宏观调控主要是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。二是有效推进了政府更好地履行受托责任，便于公众监督。从国家治理的角度看，财政虽然是以国家为主体，但财政治理的主体呈现多层化，既要让政府发挥管理人民的职能，又要赋予人民充分的制约政府的权力，在公共财政领域，政府受社会公众之托，运用公共资源向社会提供公共服务，并应接受公众监督；三是提供了科学有效的信息资料，政府综合财务报告的实质是反映政府的财务“家底”或政府在一定时期内财务运行的存量结果，其既可以提供资产、负债方面的信息，同时又提供收入、费用等反映政府运营的流量结果情况，实质上可反映政府在提供公共服务、改善民生、宏观调控等方面履职尽责的通盘情况，也更有利于防范公共风险，考评综合绩效，更有利于发挥政府职能作用；四是建立规范的债务管理机制，为加强地方债务管理提供技术支持。地方政府公布以权责发生制为基础编制的反映政府在一定时点资产、债务情况的综合报告，能够提供政府债务的存量信息，这些存量信息不仅包括财政年度内的变化，而且还反映地方政府以前年度经济活动的累积债务，因而，有利于信用评级机构对地方政府的偿债能力和可能发生的债务风险做出科学评估；五是推进培养财政管理人才，实现财政管理能力现代化。政府综合财务报告，从财政经济的全局反映和分析政府整体财务状况，理论性、政策性、技术性要求大幅提高，对财政管理能力提出了更高的要求。权责发生制政府综合财务报告制度，可以从根本上推高财政管理人才的培养速度，为国家治理现代化铺就坚实的人才基石。
二、政府综合财务报告的鲜明特征
报告以权责发生制为基础编制，向报告使用者提供与政府财务状况和运营情况等有关的信息，反映政府受托责任履行情况，明显特征有：
（一）现金收付无论实现与否，按体现政府财务会计期间的经营成果和收益情况，确定其归属期。这就是说，凡属本期的收入，不管其款项是否收到，都应作为本期的收入；凡属本期应当负担的费用，不管其款项是否付出，都应作为本期费用。反之，凡不应归属本期的收入，即使款项在本期收到，也不作为本期收入；凡不应归属本期的费用，即使款项已经付出，也不能作为本期费用。
（二）权责发生制政府综合财务报告制度可以正确反映政府会计期间所实现的收入和为实现收入所应负担的费用，可以把会计期间的收入与其相关的费用、成本相比较，正确确定收益，能完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府的财务底细。
三、政府综合财务报告结论
以2015年包头市政府综合财务报告为例，其结论的主要内容有：
（一）政府债务风险：总体上看，2015年包头市政府的负债水平处在安全范围内，短期偿债能力较强，长期偿债拥有保障。
（二）资产负债结构：包头市政府2015年底资产与负债的匹配方式属于稳健型结构。这样的配比结构具有弹性，财政风险较小，且负债成本相对较低。
（三）收支结构情况：收入构成中税收收入增幅明显放缓，部分主体税种变化显著。非税收入逐年降低。转移性收支较大，包头市对中央、内蒙古转移性收入来源依赖性强。
四、编制工作中存在的难点及建议
存在的主要问题是，试编阶段受历史资料不全所限，造成内容缺失：一是如市交通投资公司、住建集团等的资产和负债，有的政府资产项目（如非经营性公共基础设施）和政府负债项目（如公务员养老金负债），由于资料所限未能纳入本年编报范围。二是由于自治区未能统一界定公共自然资源范围、内容，对市本级拥有的矿产、土地、森林、草原等公共自然资源，可能存在编报资产规模小于实际的情况。
综上，对各级政府而言，编制这样一份财务报告的确是一场自我革命，这不仅体现在其对财政财务管理的规范性要求大幅提高，特别是在债务融资管理的规范性约束和透明度大幅提高，更重要的是政府要切实强化理念更新和自我规范，要勇敢面对诚信挑战，特别是在试编阶段，全区没有一套完整的操作模式，需要各盟市自行掌握，难免存在各种问题，还需要不断总结经验，完善相关程序与制度，以使其尽快发挥应有的效能。