芙蓉区财政局财政监督科 汤 萍


一、调查背景

随着财政改革的不断深化，财政部门对财政专项资金管理与控制的要求不断提高。如何完善专项资金管理，实现专项资金的科学分配和效用最大化，适应财政内部控制的需要，已经成为各级财政所面临的共同难题。为此，我们以完善专项资金内部控制为专题，采用问卷调查、实地调研等方式对长沙市芙蓉区各预算单位及区财政局下属部门进行了专项调查。本次的调查共发出调查问卷67份，回收调查问卷67份，有效问卷为55份，问卷有效率为82%。

二、调查基本情况

（一）调查内容及目的
本次调查以专项资金的流转过程为线索，从专项资金的审批拨付，到专项资金使用过程中的内控和监督，再到对专项资金的绩效评价,使调查内容贯穿了专项资金流转的全过程。
1.专项资金的审批流程及执行情况
专项资金审批是专项资金管理活动的开端，也是专项资金监督和问效等一系列工作的基础。通过问卷调查了解芙蓉区专项资金审批流程中对申请单位的申请是否做到认真审核，是否存在不符合规定的予以办理的情况。从而了解和发现专项资金审批环节存在的问题。
2.专项资金的内部控制和外部监督情况
内部控制和外部监督是专项资金能否做到资金落实的重要保障，也是预防腐败的重要防线。通过调查了解芙蓉区相关单位专款专用的落实情况和相关内控和监督措施是否实际有效，并具体询问了在哪些环节存在着内控和监督的缺失。这有助于了解芙蓉区各单位的内部控制环境，找出内控需要完善和加强的关键点。
3.专项资金的绩效评价情况
对专项资金的绩效评价是上级了解专项资金项目是否做到科学分配的主要途径，也是专项资金使用单位评价自身资金支出合理性和使用效率的重要工作。通过问卷调查了解芙蓉区内各单位是否建立了专项资金绩效评价制度，询问专项资金绩效评价制度具体实施情况，了解各单位在绩效评价过程中遇到的困难，提出有针对性的政策意见。
4.专项资金使用过程中是否存在浪费和违规现象
了解芙蓉区各单位在专项资金使用过程中是否存在浪费和违规现象，是以了解和评价各单位是否做到规范有效利用专项资金为目的。在调查中为了区分专项资金使用过程中的违规和浪费行为，我们在问卷中明确指出了违规行为包括欺骗、套取、挪用和挤占专项资金等行为。对于专项资金的浪费行为，则是指专项资金不合理支出和使用效率低下的行为。
（二）调查结果
1.专项资金审批流程调查结果
本次调查中，芙蓉区在专项资金审批管理上，整体保持着良好的管理水平。但在针对专项资金审批环节的调查中还是发现了极少数的不规范现象，具体的不规范现象则有“戴帽下达”，绕过财务部门上交申请报告和对不符合规定的专项资金申请也予以办理等不规范现象。
2.专项资金内部控制和外部监督调查结果
调查问卷显示，芙蓉区各单位专项资金已做到专款专用，审批拨付的专项资金能落实到各项目。在关于各单位对于自身内部控制和监督是否有效的调查中，4.8%的单位认为自己内控制度效用不佳，未能有效促进专项资金规范化管理。其他各单位中，85.7%的单位对自身内控系统效用评价是很好，9.5%的单位对自身内控系统效用评价是较好。说明芙蓉区各单位整体上内部控制制度较为完善且内部控制效果良好。但少数单位存在着内部控制制度不完善，制度效用差的问题，相关的内控和监督工作还有完善和提高的空间。对于自身存在的内部控制风险，各单位的意见集中在责任主体划分不明，对业务部门的监督不到位和岗位分工不合理。询问各单位对自身内控制度的看法时，其对自身内部控制制度认可度非常高，所以内部控制的关键点在于落实人员，落实制度。单位存在的主要内部控制风险见下表1。
项目反馈百分率票据和印鉴管理不规范20%对业务部门的监督缺失54岗位分工不合理79缺乏专业财会人员9
表1　芙蓉区各单位存在的内控风险
3.专项资金绩效评价制度调查
结果
调查单位的绩效评价制度，19.8%的单位认为对自身绩效评价制度存在着一定缺陷和不足，少数单位绩效评价制度建设工作不理想。对于绩效评价工作过程中所遇到的困难，调查对象最为突出的意见便是进行绩效评价时没有可供参考的标准，资金支出的经济效益和社会效益难以衡量。各单位还反映了绩效评价工作的专业性强和缺乏相应的人力资源保障等困难。具体见下表2。
绩效评价工作存在的困难率缺乏可供参考的评价标准2绩效评价工作专业性强人力资源保障41
表2　芙蓉区各单位在绩效
评价工作中遇到的困难
3.浪费和违规使用专项资金情况调查结果
本次在关于芙蓉区各预算单位是否存在违规使用专项资金的调查中，没有单位存在欺骗、挪用、占挤专项资金等违规情况。在对专项资金使用过程中浪费现象的调查中，有7.5%的单位存在一定的资金浪费现象。当前芙蓉区资金浪费现象并不严重，但一定要引起重视，专项资金使用情况监管是完善专项资金管理工作的重要环节。

三、调查结果分析

1.专项资金审批存在的问题
由调查得知专项资金审批不规范的表现有三类，即“戴帽下达”，不规范申请和不规范审批。不规范申请即企业或其他申报单位绕开业务部门和财务部门直接向上级递交专项资金申请报告；不规范审核即有关部门在审核专项资金项目时对申请文件不规范、不完整的申请项目也予以通过的行为。这两类问题都是制度落实问题，专项资金审批制度未能得到严格执行。关于“戴帽下达”则是绕过审批流程直接进行专项资金分配的行为，在一些特殊环境和前提，“戴帽下达”有其合理性，但就内部控制的要求来说，其存在着较大的内控风险。在“戴帽下达”情形下，业务部门未参与到专项资金审批流程，财务部门无法了解相关业务情况，从而财务部门只能够充当一个“资金拨付人”的角色，对专项资金的绩效评价无从谈起。对于不规范申请和不规范审批的问题，主要是专项资金审批制度的落实问题，不按程序申请也能获得资金拨付的现象让一些单位在专项资金申请问题上的态度出现了偏差。“戴帽下达”情形下的专项资金审批流程见下图1。
图1　“戴帽下达”情形下的
专项资金审批流程
规范专项资金审批流程下的专项资金审批，业务部门和财务部门都应参与进来，这有利决策机构合理决策，业务部门和财务部门也能够履行问效监督的职能。专项资金审批流程简图如下图2。
图2　专项资金审批流程
2.内部控制和监督需要完善的关键点
芙蓉区各单位较为普遍存在的内控风险是财会人员一人多职多岗。近年来，芙蓉区经济发展稳步向前，财政改革不断加深，对各单位的财务体制都提出新的要求。芙蓉区各单位财务工作负担普遍加重，对财务工作的规范性要求进一步提高，部分单位出现了财务人员缺乏和财务人员职业素养不足的问题。一人多岗，不规范上岗和相关制度难以落实便是由于人员配置的不足所导致的。当前芙蓉区各单位内部采用条线管理，在条线管理下，财务部门只负责对业务部门的资金拨付和票据审核，对业务部门的资金具体使用情况并未保持跟进了解。业务部门在使用专项资金时是自主管理，自主审核，缺乏财务部门的监督，这种监督的缺失是内部控制的漏洞，存在较大的内控风险。调查中各单位意见最为集中便是单位内部的责任主体划分不明，使监督追责工作受到阻碍。对于个别单位存在的票据和印鉴管理不规范问题，结合这些单位的具体情况，造成其票据和印鉴管理状况不理想的原因主要是这些单位财务体制不完善，缺少专业财会人员，未实现对票据的电子信息化管理。
3.专项资金绩效评价制度的落实情况
少数单位对专项资金支出的合理性和使用效率缺乏应有的关注，理财意识薄弱，绩效评价制度有待进一步完善。同时，不少单位在绩效评价工作过程中遇到了一定的困难；财政部门代理政府进行财政专项资金绩效评价，尽管具备一定的财务和绩效管理知识，但由于对单位具体业务缺乏深入系统的了解，使得在审核资金支出和评价资金绩效时显得有些力不从心，难以得出系统且科学的绩效评价结果。绩效评价工作，涉及到资金流向跟踪，资金支出效用评价等一系列工作内容，工作量大，涉及面广，该项工作对各单位财务部门有着较大的工作负担。同时也影响了绩效评价工作的质量，导致了评价效果也容易局限于财务支出的合理性评价，忽略了对可持续影响，社会效益和环境效益的评价。
4.专项资金使用过程中的浪费和违规现象分析
本次调查中，芙蓉区各单位专项资金使用过程中均不存在欺骗，套取和挪用等违规现象。说明芙蓉区各单位严格遵循《芙蓉区专项资金管理办法》，落实相关要求，杜绝了专项资金使用过程中的违规行为，取得了良好的效果。对于少数单位存在的专项资金浪费现象，主要是由于在资金使用过程理财意识缺失和资金使用效率低下造成的浪费。
四、对策与建议
基于上述调查结果，参考其他省市对专项资金的管理经验和改革方法，针对调查中所凸显的问题和需要完善的情况提出参考建议。
1.加强对财会人员的培训
在调查中，对专项资金管理工作影响最普遍的因素是各单位缺乏专业财会人员和现有财会人员专业素养不足。相关人力资源数量和质量的不足，是制约提高专项资金管理水平和完善专项资金管理制度的主要因素之一。需要注意的是，芙蓉区内各单位的需求有所不同。从调查中可得知，芙蓉区部分区直预算单位内部财务体系不完善，缺乏基层财会人员。而部分街道办事处，则多是在专项资金申请和绩效追踪工作中发现现有财务人员相关业务能力不足，需要加强培训。解决基层财会人员的需求问题，可以考虑在不增加编制的情形下，与第三方会计机构进行合作，或者引入大学生志愿者（财会专业）制度。其次，对于自身的会计岗位人员应对其加强业务培训，提升其业务能力的同时更要注重对其进行专项资金监管能力和资金支出绩效意识的培养。
2.关于完善专项资金审批流程的建议
从调查结果可知，芙蓉区专项资金审批环节存在的问题有三类，对此提出以下建议。“戴帽下达”主要是有关企业和单位忽视专项资金申请流程，直接和上级部门联系，而上级部门也在没有财务部门和业务部门审核的情况下直接向申请单位拨付专项资金，这是权威式管理和专项资金审批流程未彻底落实的结果。对此，要保证在专项资金审批流程中，业务部门和财务部门能够切实地参与到审批流程中，可以规定没有财务部门的意见报告和业务部门的申请资料便不能拨付专项资金。对于有关不规范申请和不规范审批现象，应严格规范审批标准，设置审批责任制，相关审批人员对其所审批专项资金合理性和安全性负责。应分门别类制定资金拨付审批制度，根据实际情况，采取简繁有度的分类管理办法。
3.改善绩效评价制度的措施
结合当前芙蓉区绩效评价制度调查问卷，改善绩效评价制度的措施，首先是完善单位绩效评价制度，加强人才培养和专业培训。同时，进一步加强“顶层设计”，结合政府绩效管理的目标，制定各类资金支出的衡量标准，梳理绩效评价管理流程，构建符合实际的绩效管理体系和操作规范，明确每一个实施环节的具体做法，规范参与者的行为规范，强化各方职责，使得绩效评价做到分工明确、职责清晰、井然有序。
4.内部控制和监督需要加强的环节
芙蓉区内各单位存在的内控风险和监督工作的不足主要体现在以下方面:首先是人事方面的内控风险，即部分单位存在局部内控制度未落实和一人多职，岗位职能划分不清的现象。如某单位因为人力资源不足，其AB岗制度迟迟不能落实。不规范上岗和一人多职也与缺乏财会人员密切相关。其次，各单位业务部门在资金使用过程中缺乏监督的问题，这是条线管理下产生的内控风险。对此，单位需要加强其业务部门和财务部门的协调性，使财务部门在不违背条线管理各条线工作独立的情况下，能够使财务部门对业务部门专项资金使用情况的跟进了解。可采取业务部门定期上交专项资金使用报告或设立独立协调员的方法。
5.改善专项资金浪费的建议
提高专项资金的使用效率，需要加强资金使用各环节间的衔接，提高资金的流转效率，需要提高相关财务人员的理财意识，关注资金的时间价值和资金成本。同时，建立相应的追责制度也是必不可少，在专项资金管理上坚持“权责”相统一的原则，明确财政资金管理者和使用者的责任。让资金使用者和管理对资金的使用行为负责，能有效减少专项资金的浪费现象。