当前，以监督检查为手段，以强化资金监管、防
止滋生腐败，切实转变和提升干部作风为目标的加
强县乡财政资金管理工作正在全疆各地紧锣密鼓
的开展。用自治区政协副主席、财政厅厅长弯海川
同志的话讲“加强县乡财政资金管理工作是财政部
门今年的‘一号工程’”。自治区财政厅在一个多月
的时间里连续两次召开专门会议，安排部署并听取
全疆各地开展此项工作情况汇报，足见加强县乡财
政资金管理工作的紧迫性和重要性。本文从财政
管理的角度通过对财政资金分配使用管理过程中
存在的突出问题进行分析，提出对策建议。
一、基于财政管理视角的原因分析
近年来，随着经济社会的不断发展，加之财政
部门推行的部门预算、国库集中收付、农村税费改
革、乡财县管等各项改革的不断深入和完善，财政
资金收支，尤其是县乡财政资金的收支行为逐步得
到了规范。但乡镇财政做为财政资金使用管理的
最基础环节，却经常被纪检、审计等监督部门频繁
曝光，所披露的违纪违规问题五花八门甚至是触目
惊心。究其原因，除了强调类似乡镇领导“重发展、
轻监督”，基层财务人员“人手少、工作忙”，个别乡
镇领导无视党纪国法在资金使用上胡作非为等客
观因素外，财政部门在资金的分配使用和管理方面
自身也存在很多亟待完善和改进的问题。
（一）预算管理弱化，预算约束不严是乡镇财政
的突出问题
如果说乡镇财政没有收支预算可能有点言过
其实，但最起码是没有真正意义上的财政收支预
算。由于多数乡镇财政没有财政收入，编制的所谓
年初预算基本就是上级财政核定的人头经费和低
标准的公用经费，个别县市甚至不核定乡镇的公用
经费标准，也不给乡镇拨付最基本的机关运行经
费，因此乡镇财政无预算可执行或预算执行的随意
性很大，预算约束力软弱。乡镇人大做为预算监督
者，也仅局限于一年一次人代会形式上的监督，没
有起到实质性的监督作用。乡镇财政一年要花多
少钱由上级财政说了算，有钱了怎么花基本上是乡
镇领导说了算，致使乡镇财政资金的管理始终处于
无预算约束状态。
（二）财务管理工作的缺失导致乡镇会计基础
工作弱化
财政部颁发的《会计基础工作规范》（以下简称
《规范》），为各级财政财务管理部门监督检查会计
基础工作提供了政策依据和考核标准。但随着会
计电算化工作的推进普及，当前会计基础工作规范
化已经鲜有人提起。就当前的管理现状看，近年来
财政部门对乡镇会计基础工作的管理近乎是空白，
印象中没有对会计基础工作进行过规范化检查，也
没有对该项工作提出具体的要求。乡镇财政管理
部门为提升乡镇财务管理工作虽然也采取了一些
措施，做了一些工作，但距离《规范》的要求还相差
甚远。同时，做为会计从业资格的发证机关，财政
部门对财会人员的管理也只仅限于每年的继续教
育培训，除此再也没有其他的管理手段。虽然每年
财政、审计对乡镇财政财务有一些监督检查，也仅
仅是财政资金的安全检查，缺乏对乡镇财务会计基
础工作的全面监督和指导，没有将会计基础工作是
否规范、会计核算程序是否符合要求，财务会计制
度是否健全等等纳入监督检查范围。致使乡镇财
务“白条”记账、资金往来长期挂账不清理、资产不
实家底不清等等问题普遍存在。
（三）乡镇财政干部队伍整体素质亟待提高
乡镇财政作为国家财政体系的最基础环节承
担着繁重的支出责任，“上面千条线，下面一根针”
的工作现状给乡镇财政干部很大的压力。因此要
求乡镇财政干部必须具备较强的政治素养、较高的
业务素质和勤勉敬业的工作作风。但当前的乡镇
财政干部队伍现状却不容乐观。一是人员少。某
镇位于伊犁州东部，全镇4 万多人口，年均财政支出
1.2 亿元，但镇财政所只有5 名财会人员，每天疲于
应付资金的收付、各项惠农补贴的发放和其他事务
性的工作，没有时间钻研业务学习政策，更没有时
间监督检查资金的使用情况和各项惠农补贴的发
放落实情况。二是人员不稳定。该镇现有的5 名财
会人员中，事业在编正式人员3 名，其余2 名是工资
2000 余元的聘用人员，待遇低工作忙无法稳定干部
队伍。三是缺乏职业道德。财会人员的职业道德，
是财会人员从事会计工作应当遵循的道德标准。
但在实际工作中，许多乡镇财会人员缺乏最基本的
执业道德水准，不热爱本职工作，对工作没有责任
心，业务水平低下，不遵守财经纪律，对公款私存、
私设“小金库”的行为不抵制，反而为虎作伥。更有
甚者，个别财会人员胆大妄为，利用手中的所谓权
利和掌握政策、资金的便利为自己谋私利，在群众
中造成很坏的影响。
（四）财政部门现行资金管理方式给了违纪者
可乘之机
财政资金按照专门用途、根据不同内容和管理
权限被划分为财政专项资金。各种名称、用途的财
政专项资金多达上千种。这些专项资金分属财政
部门不同的业务处室进行管理。这种精细化的管
理方式就财政内部而言有很多的优点，但是到了基
层情况就不一样了。一是专项资金名目繁多，政策
理解和使用很难分得清。例如，党的惠民政策中有
关对农牧民住宅房屋的政策补助资金有“安居富民
补助”、“保障性住房补助”、“牧民定居补助及棚户
区改造补助”等等，这些资金按照不同的“类”“款”
分别由财政部门内部不同的处室管理，但当这些资
金全部“一个漏斗”向下到达使用的具体乡镇，根据
补助标准和条件进行具体落实时就出现了很多偏
差。笔者在监督检查中就发现，这些补助资金虽然
都是用于农牧民的建房补助，但标准不一，享受政
策对象不一，财政部门解释不一，乡镇财会干部很
难说明白，享受补助的农牧民更是搞不清楚。尤其
是县乡领导采取“资金整合、捆绑使用”的方式进行
政策落实，在政策执行中有集中采购补助建材的，
有直接支付给承建单位的，有既补助资金又补助实
物的等等五花八门，监督检查人员很难查清楚某项
补助资金是否按照标准发放到位。二是不同性质
的专项资金由于用途相同给套取资金者提供了可
乘之机。笔者在某县进行监督检查时发现，大量专
项资金滞留在财政部门的专户内，逐一分类并了解
发现，均属于同一用途的不同款项的资金。也就是
说，某单位修一条路可以同时从财政部门的不同处
室去申请资金，如果申请报告被同时批准，那么修
这条路的资金就可能有好几笔。其结果就是要么
被挪作他用，要么年终转入专户虚增支出，但不论
是何种结果都是违规违纪现象。如果要探究“企业
或个人利用现行政策套取财政资金”这一问题的原
由，那么财政部门现行的资金分配管理方式就应该
是原因之一。
二、建议思考
当前，覆盖所有乡镇的县乡财政资金管理重点
检查工作正在扎实有效的展开，许多县市在开展检
查工作时，结合当地工作实际增加了很多自选动
作，甚至将自治区财政厅规定检查的10 个问题增加
扩展到40 多个，从总体情况看，无论是自查还是重
点检查，检查工作可以说是扎实有效、成果斐然。
在接下来的重点检查和整改阶段，我们将会看到处
理处罚结果和整改落实举措。有些县市可能还会
相继出台一些制度、规章或办法要求乡镇遵照执
行，如此，这项轰轰烈烈的专项整治工作也就圆满
结束了。
回顾开展此项工作的全过程，很值得我们深
思。难道我们下这么大的力气，投入如此多人力物
力开展的县乡财政资金专项整治工作就是为了多
出台几个制度或办法吗？就是为了罚款或处理人
吗？对检查结果进行规范，对检查发现的问题进行
处理处罚是必须的，但不是目的，更重要的是通过
这项工作彻底解决县乡财政资金管理使用中存在
的突出问题。
（一）要认真贯彻落实《预算法》，加强预算管
理，强化预算约束
认真贯彻落实《预算法》，说起来容易，但贯彻
落实的道路却是任重道远。首先财政部门要认真
学习宣传《预算法》，特别是乡镇领导和乡镇财政干
部更是要强化学习。要知法懂法，更要依法办事。
其次，县乡财政部门要彻底改变乡镇财政没有年初
收支预算的现状，要彻底转变“乡镇没有财政收入
就没有必要编制收支预算”的思想意识，要按照《预
算法》的要求，对乡镇政府编制的预算、预算的执行
及预算调整方案等等均要经乡镇人民代表大会的
审查和批准。同时，县乡财政部门要强化预算约
束，乡镇既然编制了预算，哪怕是一本经费拨款收
支预算，一经人代会批准通过就要严格执行。县级
财政部门不得以“乡财县管乡用”改革为借口，不要
求乡镇编制收支预算和执行预算。
（二）要提高乡镇财政干部队伍的整体素质
加强县乡财政资金管理，强化会计基础工作，
提高乡镇财政管理工作水平，必须紧紧依靠广大乡
镇财政干部来实现，因此就必须造就一只业务精、
能力强的乡镇财政干部队伍。一是要严把乡镇财
政干部的进口关，提高准入“门槛”。对那些不具备
财会人员基本素质，不热爱财政财务工作的人员要
拒之门外，不能因为基层缺人就忽视了财会人员最
起码的从业标准。二是要提高乡镇财政干部的职
业道德水平，要严格遵守财会人员职业道德标准，
要按照《会计基础工作规范》中规定的爱岗敬业、熟
悉法规、客观公正、依法办事、搞好服务等要求做好
财政财务工作。一方面要在广大乡镇财政干部中
加强法律意识和思想品德品质教育，要牢固树立财
政财务工作的责任意识、质量意识，培养财政干部
强烈的事业心和责任感。另一方面要建立健全乡
镇财政财务基础工作规范化奖惩制度和激励机制，
要加大对违反职业道德行为的处理力度，约束财政
财务人员的职业行为。要对乡镇财务会计基础工
作较好、表现突出的财政干部进行奖励，树立良好
的学习榜样，确保乡镇财政管理基础工作规范化和
乡镇财政资金的安全。三是要切实做好乡镇财政
干部的继续教育培训工作。要建立健全乡镇财政
干部的培训培养机制，要结合乡镇财政工作的需求
来设置培训课程，要采取诸如“请进来、送出去”的
必要措施对乡镇财会人员进行定期的培训。既要
加强业务学习提高实际操作技能，还要满足政策更
新知识换代的需要，从而真正达到继续教育培训的
目的，逐步提高财会人员的整体业务素质。四是采
取多种措施稳定乡镇财政干部队伍。一方面要增
强乡镇财政干部的荣誉感，要让广大乡镇财政干部
干在乡镇，乐在基层。另一方面是提高乡镇财政干
部的待遇，包括政治待遇和经济待遇，保持乡镇财
政干部队伍的相对稳定，只有这样才能将乡镇财政
财务管理工作做好做实，做出成效。
（三）要进一步加强乡镇财务会计基础管理工作
当前，随着财政财务各项改革的不断深入，县
乡财政财务管理工作的难度和强度也逐步增大。
会计基础工作作为乡镇财务管理的重要基础，既是
建立良好的会计工作秩序的重要突破口，也是进一
步提高财政财务管理工作的重要环节。从自治区
财政厅《关于进一步加强县乡财政资金管理的意
见》中列出的10 个问题来看，多数属于财政财务管
理和会计基础工作范畴的问题。因此，进一步加强
乡镇财务管理，规范会计基础工作就显得尤为重
要。一是要加强乡镇财政内部控制机制体系建
设。2015 年，财政部下发的《关于全面推进行政事
业单位内部控制建设的指导意见》就明确指出“单
位应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是
实际内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产
监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工
程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细
化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要
求，提高内部控制的针对性和有效性”。众所周知，
传统意义上的会计监督主要以查错防弊为主，而内
部控制是将风险评估作为控制手段，主要体现在事
前监督，针对性更强，能更加可靠地加强对会计基
础工作的保护。因此，要做好乡镇财政的会计基础
管理工作，建立健全内部控制机制体系是财政部门
的当务之急。要尽快做到完善内部各项财务制度，
明确财会人员的职责和权限，要建立完善的岗位责
任制、内部牵制制度和稽核制度等等，从而实现由
事后监督向全方位、全过程监督的转变。二是要提
高财务管理工作水平。首先要加强组织领导。按
照《会计法》和《会计基础工作规范》的要求，明确乡
镇领导是本单位财务会计工作的第一责任人，要对
单位财务会计工作和会计资料的真实性和完整性
负主要责任，要带头执行国家法律法规和财务规章
制度，要关心财会人员，鼓励和支持财会人员依法
履行职责，要配备业务水平高，责任心强的人员从
事乡镇财会工作。其次是要规范财务财会行为。
乡镇财政干部和财会人员要严格按照财务会计制
度规定，以实际发生的经济业务为依据，做好日常
的会计核算工作。要规范设置账目，加强资金管
理，严格执行财务报销手续，及时清理往来款项，认
真管理财务收支行为。
（四）要适度调整财政资金的分配管理职能
多年来，财政部门从自我完善的角度出发进行
了一系列革命性的财政业务创新和改革，致力于财
政业务的科学化精细化管理，不断完善资金的分配
管理职能，其目的在于强化基层基础工作，充分发
挥财政职能更好的保障改善民生和支持经济社会
发展。但是，从近几年财政政策的落实和资金使用
过程中所暴露的问题来看，有些问题发生的根源主
要还在于财政部门对资金的分配和管理上。要彻
底杜绝乡镇等部门挤占挪用、套取财政资金等不良
行为，财政部门还要从自身做起。一是调整或改变
部分专项资金的分配管理模式。对资金性质相似、
用途基本相同的财政专项资金，在财政部门内部进
行整合，归口一个部门进行分配和管理，化零为整，
集中资金办大事。这样做既能防止资金使用单位
“多头申报”产生的套取财政资金行为，也避免资金
到了县乡后被“整合捆绑”，从而滋生出很多违规违
纪等腐败现象。二是加强制度执行力。财政部门
对每一笔专项资金的分配使用，都配套出台完善的
资金管理使用办法。但是资金使用部门只重视花
钱而不重视管理，不按照管理办法或资金分配文件
的要求使用资金，从而造成资金的浪费或腐败行
为。因此，各级财政部门加强资金管理，首先要在
制度执行上下功夫，保证财政专项资金在办法规定
的范围内正确使用。三是强化财政资金的绩效评
价工作。财政部门对财政专项资金的绩效评价工
作要求了很多年，也做了很多年，但成效甚微。多
数绩效评价结果无法起到跟踪问效或为后续资金
提供参考的作用。因此强化绩效评价工作，就是要
强化工作职能，科学设置绩效评价指标和体系，要
储备专门的人才和评价数据库，对每一笔财政资金
的使用要切实做到评价问效。四是强化财政部门
的综合监督工作。要明确财政部门所有参与财政
预算管理的业务机构都是财政监督的主体，均应承
担起监督资金正确使用的责任和义务。要构建财
政资金事前审核，事中跟踪监控，事后检查的日常
监督管理机制，同时还要以保证财政资金安全和提
高财政资金使用效益为出发点，建立财政资金“谁
分配，谁监督，谁问效”的财政管理岗责体系。切实
将预算执行，跟踪问效和全过程监督的责任落实到
财政部门每一个资金管理机构和管理岗位，将财政
监督寓于财政管理全过程，贯穿于财政资金运行的
每一个环节，融汇于财政管理的方方面面。
（作者单位：伊犁州财政局）