当前，伊犁州直经济发展面临着“三期叠加”的
挑战，动力不强、撑力不足，发展任务重、压力大。
在经济下行尚未触底、财政收入增速回落、政府债
务限额管理严格的背景下，要转方式、调结构、补短
板，就要以高效融资服务为第一支撑，围绕州直投
融资工作重点，立足州直投融资平台，增强投融资
平台实力、扩大投融资规模，再造州直补短板、拉长
板、消瓶颈、拓路径的新优势。现就伊犁州直投融
资平台现状提出思考及建议。
一、伊犁州直政府投融资平台的特征及现状
（一）伊犁州直投融资平台的主要特征
第一，投融资平台主要是州、县（市）政府通过
财政资金或注入土地、股权等资产而组建的符合法
律规定的公司，属于国有独资性质。投融资平台的
负责人都是政府或其职能部门任用人员，政府对投
融资平台具有绝对的领导权和控制权。第二，投融
资平台虽然为政府任务目标为主，但在法律上仍然
拥有其独立的法人资格，在理论上有法人机构独立
的权利和义务。第三，虽然是独立法人，但是平台
的经营业务并没有市场化，主要为支持政府投资项
目进行融资。第四，相比一般类公司的融资，投融
资平台公司的融资行为基本或部分由地方财政直
接、间接承担偿债责任。
（二）伊犁州直投融资平台的现状
为加快州直基础设施建设，促进县域经济全面
发展，2005 年以来，州直属县（市）先后通过财政拨
款或注入土地、股权、划转资产等设立了独立法人
资格的各类经济实体，包括各类综合性投资公司，
如：建设投资公司、投资开发公司、国有资产运营公
司等等，这些公司通过与国开行、农发行等金融机
构合作，承担政府投资项目融资功能，为县市经济
和社会发展筹集资金，为基础设施建设和政府重点
项目的实施以及为中小企业贷款提供了强有力的
支撑，较好地承担了基础设施建设和政府重点项目
的融资使命。
2010 年，国务院为防范地方政府债务风险，对
融资平台公司进行清理整顿和债务限制，提出平台
公司融资必须符合双覆盖要求，即现金流要能够达
到全覆盖，资产负债率不高于80%。州直县（市）国
投、城投、自来水公司和土地收储中心等31 家融资
平台被纳入国家银监会限制名单。
为满足国务院监管要求，做大平台公司实力，
伊犁州政府通过两个州直属公司对县市投融资平
台公司进行整合。伊犁州国有资产投资经营有限
责任公司整合了州直部分县（市）国有资产，2015 年
末资产规模达到121 亿元。伊犁州财通国有资产经
营有限责任公司（2010 年成立，以下简称财通公
司），整合了部分州本级县（市）国有资产，2015 年末
资产规模达到243.7 亿元，财通公司出资人为伊犁
州财政局，成为州直主要政府融资平台公司。六年
来，财通公司除向政策性银行、商业银行金融机构
融资外，还通过资本市场发行了企业债券、公司债、
对伊犁州直投融资平台作用发挥的思考
热夏提•多来提 南永红
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♦2017/4♦ 新/ 疆/ 财/ 会
[ 地州专栏]
中期票据和超短融债进行直接融资，截止2016 年末
各类融资累计195.81 亿元，主要支持州直县市基础
设施、安居富民、城市棚户区和农村危房改造、改善
农村人居环境、农村路网建设等公用事业公益性项
目，也解决了部分民营中小微企业融资难问题。目
前，财通公司继续承担融资平台职能，同时，积极寻
求扩展投资业务，为伊犁州下一个五年计划筹集发
展资金。
二、伊犁州直投融资平台公司存在的问题
伊犁州直投融资平台的存在，对加大县（市）基
础设施、人居环境，对经济增长方面有很好的促进作
用，但同时也存在负债规模增长过快，资产经营水平
不高，偿债机制及风险控制机制不健全等问题。
（一）州、县（市）投融资平台公司成立初期将部
分政府、行政事业单位的办公楼、草场等资产无偿
划转至公司，而实质上没有获得合法有效的产权过
户手续，导致部分资产不实。
（二）从法人治理结构的角度看，州、县（市）投
融资平台公司负责人由政府委派或相关部门负责
人兼任，平台公司的经营业务主要受托于政府，因
而经营决策更多体现政府的政策导向而非市场导
向。董监高配备缺乏，公司治理结构不完善，决策
监管运营机制不健全。由于受公务员不能在企业
兼职等组织条例限制，主管部门派出兼职的董、监
事会成员，主动履行参与决策和监管职责的作用得
不到发挥。
（三）平台公司注册资本来源于财政注入，股权
结构单一，政府则又是出资者，又是经营者，还是管
理者，并没有形成真正意义上的符合风险、收益一
体化要求的投融资主体。
（四）融资规模较大，随之还款压力加大，难以
建立行之有效的投融资管理机制，将面临财务风
险。各投融资平台的融资期限一般在4、5 年或以
上，在融资期限内，如果国家宏观政策、金融政策、
区域政策、产业和行业政策的调整及变动对投融资
平台公司的经营产生巨大的影响，直接影响到对到
期偿还的负债能否如期偿还的问题。
（五）短期偿债风险较大与长期还贷风险增加。
近几年，经济下行，县市财政收入增长乏力而借贷规
模快速扩大，短期偿债能力较弱，只能采用“拆东墙，
补西墙”的办法，部分县市存在以贷还贷、以债还债
的现象。国发43 号文颁布后明确“政府债务不得通
过企业举债，企业债务不得推给政府偿还，谁受益、
谁承担”的原则。但实质上融资平台公司公益性融
资继续存在，同时也加大了财政的隐形负债。
（六）多数平台公司无可持续经营的主营业务
收入及利润，净现金流无法覆盖融资成本，承担着
沉重的融资贷款利息及债券发行的各项费用等。
三、思考及建议
按照国家政策要求，结合州直投融资平台长期
发展的需要，要从根本上提高政府投融资平台生存
发展能力，必须明确投融资平台公司明确功能和定
位，通过转型推动投融资平台实现市场化、规范化、
科学化发展。
（一）为顺应投融资发展的新形势，积极探索公
司实体化运作，努力提升州直经济建设投融资效
率，以期不断完善州直投融资平台的运营管理。一
是按照国家调控经济发展和产业布局要求，积极引
导政府投资的方向，履行好政府投资导向职能；二
是做好企业经营管理，提高经营性收入；三是盘活
存量资产，通过再次整合州直有效国有资产打造州
级主要投融资平台，促进平台做优做强；四是投融
资平台通过并购重组、股权投资等多种形式，履行
好国有资本经营职能；五是积极开展产业引导型的
投融资活动，充分利用产业基金降低政府投入比
例，促进资本集聚。
（二）要完善投融资平台公司法人治理结构。法
人治理结构是否健全和完善，是作为信贷决策、信用
评级和对外公告的重要信息之一。要引进先进的管
理理念和专业人才，通过引进战略投资者，允许银行
等金融机构介入公司法人治理结构，改善公司的股
权结构，推动股权多元化转型，增强企业可持续发展
的能力，以充实投融资平台的资本实力。
（三）投融资管理体制决定企业经营机制，经营机制决定企业活力。投融资平台要按照市场化运
营、公司化管理，实现“政企分开、政事分开”，加快建
立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代
企业制度，使投融资平台公司真正成为市场主体。
（四）拓宽融资渠道，不断创新融资方式，实现融
资方式多元化，提高抵御融资风险的能力。探索通
过产业引导基金、股权投资基金、发行企业债券、信
托产品及中期票据，融资租赁、引入保险资金等多元
方式筹措资金，保障州直基础设施建设及企业资金
需求，促进社会资本对重大产业项目发展的支持。
（五）进一步优化构建更加科学、合理、可持续
发展的偿债机制，提高债务管理水平。建立风险控
制机制，加强建立投融资平台的融资科学决策程
序，加强风险管理、建立财务风险、跟踪监督机制和
预警体系的风险控制机制。通过用地方政府债券
置换银行贷款、降低利息负担、优化负债期限结构，
以近、中、远期时序分步设计存量债务处置方案等
措施，化解各投融资平台债务积累风险以及降低
州、县（市）财政隐形债务成本高的问题。
（六）开拓自主经营渠道，允许进行非相关多元
化发展，引入金融资本，通过向金融机构、新兴产
业、拟上市企业和旅游开发等领域投资参股，并购
整合优良企业、优化资产管理等方式向多元化发
展，提升各投融资平台公司的收入盈利水平及现金
流，更好的发挥市场融资能力。
（作者单位：伊犁州财通国有资产经营有限责
任公司）