湖南省机关事务管理局/谭 晖

十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系，实现政企分开，让市场在资源配置中由“基础性作用”到起“决定性作用”，由此需要重新审视政府治理和职能转变。为实现这一转变，政府有必要向市场购买服务，尤其是相对专业化的会计服务，来提升供给端的服务质量。因此，研究政府购买会计服务，特别其质量控制，对整个政府购买服务的健康发展，促进政府职能转变具有重要意义。

一、研究对象的现状分析

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要改进政府提供公共服务的方式，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。因此，应加大政府购买服务供给侧改革力度，坚持统放结合的原则，由自己“办”服务向“买”服务、“管”服务转变，通过政府购买服务的方式，将会计服务等事项交由社会力量承担，提升管理效率和水平，增强保障能力。可以说，实行政府购买服务已经成为厘清政府与社会、政府与市场之间关系的重要手段。当前，包括湖南在内的很多省市，已将会计服务纳入政府集中采购目录。通过政府购买会计服务，能有效解决公共服务供给质量及效率低下等问题，有利于加快政府职能转变，以最少的政府投入，实现最优的产出，打造廉洁、透明、高效政府，减少寻租，保证过程公开，结果公平。

但同时也要看到，政府购买会计服务在推进实施过程中，仍有不少的问题。首先，从国家角度看，存在缺乏准则体系与监督体系支撑、违规承接主体信用缺失惩治力度过轻、服务质量绩效考评机制不全、服务管理职责划分不够清晰等问题。其次，笔者长期从事会计工作，并担任了8年的政府采购的评审专家。通过会计和评审工作实践发现，目前政府在会计服务购买方面，存在承接主体单一、配备力量薄弱、阶段性一哄而上、后续服务难以保证等问题；由于无法全面掌握参与投标的承接主体过往信用情况，无法对于其故意滥价进行有效鉴别，有时明知价格不合理，也只能完全按照招标文件的条款进行招标，最终的结果往往是最低价中标，而不是最优方案中标。其结果造成“劣币驱逐良币”，执业质量上不去，最终会破坏市场经济的整体利益和政府公信力。

政府购买会计服务的目的和意义就是为了提供更好的公共服务和为保障政府履职提供更好的服务，但上述出现的问题似乎与制度设计初衷有点背道而驰。因此，如何对政府购买服务质量进行把控很值得研究。近年来，很多地方对此进行了探索性的改革。2013年起，湖南省部分政府机关将单位的一些事务性管理交给了第三方社会中介机构，取得一定成效，为下一步的制度体系建设打下了良好的基础。如将原本由主管部门对所属单位的年报审计工作交给了社会中介机构，通过制定相应的流程和办法进行评价打分，根据得分数值的统一标准向这些承接主体支付相应的审计服务费用，所需经费列入年度预算，按预算安排执行。然而，总体上看，政府购买会计类服务并未取得实质性进展，探索阶段依然没有转变，现状并不乐观，完善有效的政府购买会计服务质量控制体系还没有建立健全，导致无法确保政府购买会计服务的经济性、效率性和效果性。

二、提升政府购买会计服务质量控制的路径选择

当前，针对政府购买服务实施过程中存在的问题，学术界对缘由详细分析后，给出了一些相应改进建议。例如，树立服务型政府的理念，出台相应的政策与法规制度等等。因此，要将制度层面和技术层面结合来提出解决策略。当然，并非全部的政府服务均能实行市场化购买”，也并非将一些服务项目一古脑儿推到市场上，这其中有一个边界和度的问题。因此，应借鉴国内外成熟的理论和经验，构建出适合我国国情且行之有效的政府购买会计服务质量控制体系。

（一）以制度为先的基调健全制度体系。

目前，政府购买服务所存在的问题，主要是因为我国缺乏政府购买会计服务制度体系所造成。因此，政府相关部门加强顶层设计，建立健全科学、规范的招投标等系列制度体系，完善的政府购买服务专门法律、法规，出台政府购买会计服务规范和指南。主要措施有：

一是要在制度中明确规定科学、系统、完备的评分细则，鼓励最优者中标，而不是低价者中标，并且采购过程应加大对高质量、高信誉者的充分支持，让低价、低信誉者无法生存。

二是在制度中明确，会计师事务所执行相关的服务规范和指南，提高对执业的人员思想和业务素质的要求。现行提供会计服务的执业人员，大多都是以企业经验为多，鲜有对行政事业单位业务熟悉的，因此要在制度中明确规范和流程，利于政府购买服务的可操作性，保证会计服务的质量。

三是以制度中明确采购方评价会计服务质量的依据和指南，以利其评价质量，支付服务费用；

四是在制度中明确相应的质量监督措施，对承接主体中标后提供的服务质量进行追踪管理，发现中标后执业质量不达标的，严格处罚，增强政策的威慑力，避免陷入低收费、低投入、低成本、低质量、高风险“四低一高”的怪圈。

（二）以诚信为本的立场构筑信用体系。

过去，由于法律法规的不健全，供应商为了中标，不惜恶性竞争，忽视了任何行业最起码的要求——诚信，导致“劣币驱逐良币”。解决办法的关键一环之一就是要建立健全信用体系。行业和行政主管部门要建立承接主体信用等级评价制度，利用大数据、云服务等互联网技术，开放信用信息平台，将承接主体信用等级和执业记录及时纳入，定期公示。通过以诚信为先的形成政府监管、市场他律、行业自律和承接主体自觉的遵守的良好政府购买会计服务的信用氛围，建立健全信用体系。以流程为导向，建设政府购买会计服务承接主体信用体系（详见下表），形成政府购买会计服务质量控制工作闭环。

（三）以质量为重的决心构建评价和监督体系。

在政府购买会计服务中，政府要能测试卖方服务质量，才能成为精明的买主。但由于政府购买的会计服务的“软服务”特性和缺乏以绩效目标为基础的考核指标，导致服务质量高低不能准确衡量以及费用价格不好计算，只能把握提供或没提供，但实际质量如何，应该提供什么样的服务，提供的服务应该达到什么样的标准没有明确的界定，采购方的可操作性差，带来一系列的问题。因此，应从质量角度出发，建立健全会计服务评价和监督体系。

1.强化对承接主体进行考核评估。

目前，对承接主体服务建立分期评估体系，并依据绩效评估结果，作为确定后续服务提供事宜的参考。在评估过程中，不但要重视评估会计服务项目本身，还应重视评估承接主体的服务数量、质量、服务效率、时间节点、服务结果以及廉政等方面。比如，在长沙县，审计局、监察局、财政局、招投标中心联合组成评估领导小组，由县审计局牵头负责绩效考核评估工作的实施，每年评估一次。对于考核过程中发现的问题可以进行扣分，对于考核中的高质量高效率服务可以针对性的加分，然后以权数来计算最后的支付金额。这样合同金额就仅仅变成了参考，而完成服务项目质量的好坏对最终付费具有约束力，改变了过去只能按照合同金额来付款的弊端，一方面使采购方对承接主体有了话语权，一方面也可以调动承接主体的积极性和创新性。

2.合理制定绩效考核考评规则标准。

任何一个会计服务或项目都具有其自身的属性特点，且可能会在过程中发生变化，所以，按照会计服务或项目的特点以及规律来科学合理制定考核考评规则标准，对购买服务绩效进行评估是很有必要的。可以采取措施有：（1）针对政府购买会计服务所制定的实施方案进行全面评价，主要检查实施方案所规定的内容是不是全部完成，预期的设定目标是不是实现，尤其是检查关键事项是否有完整的核对记录，内容和数据是否真实准确。（2）对完成项目服务的质量进行评价，考核项目服务质量、报告、时限、流程、内容、效果六个方面。核查的重点是对针对项目主要环节的服务的深度和广度，来发现有没有疏漏和不深入的问题。（3）将绩效评价结果与弹性付费对接，在完成服务进行正常费用结算、奖励支付以及后续备选库优胜劣汰动态调整的重要依据就是绩效评价结果，对绩效评估优秀的服务供应单位或者个人，可实行正常付费和奖励。比如，长沙县对实施会计服务的承接主体实行固定基数加浮动综合计费办法，对于收缴违纪违规资金按比例给予奖励，发现重大问题一次性奖励，评选优秀项目进行奖励，以此调动承接主体认真执行审计工作的积极性；对绩效评估结果较差的，采取惩罚措施，并从备选库中予以剔除，长沙县考核领导小组按考核审计质量的六个方面进行评分，项目出现重大质量问题的实行一票否决，且评价结果作为下年承接主体继续或停止服务的依据。根据这些评价结果，每一年将取消25%的会计师、20%的工程造价咨询公司（一票否决的除外）参与政府会计购买服务，并且根据相应的程序实行适量补充，以产生鲢鱼效应，保证承接主体服务质量，有效提防风险，被取消服务的承接主体年内也不得参与该项目和其他项目的竞标。四年对备选库进行一次重新招标。

3.建立健全第三方评估机制。

众所周知，第三方评估具有独立性、外部性、专业性、权威性等特点，对于提高评估结果的客观性、公正性以及公信力具有重要意义。因此，在购买会计服务的项目结束时，可以考虑引入包括专家评审委员会、专业评审机构和社会公众等独立的第三方对项目进行客观评估。不同于行业专业质量检查，第三方评估工作重点对过程的评估，即对项目入选、实施和监督等全过程的评估和评价，并且这项评估结果也是服务费用支付的依据以及备选库动态更新调整的重要参考，起到复核和双向验证的作用，进一步加强质量控制和提高服务项目的透明度。

四、以权责对等的理念完善责任追究机制

在项目流程中问责的基本前提是分清与细化责任。在政府购买会计服务的过程中，因为难以区分责任，又同为部门之间，很多地方和部门的责任追究失之于宽、松、软，所以，有必要进一步强化问责力度，促进社会公平公正。由此，在推进政府购买改革进程中，要突出政府监管者身份，强化其作为监管者的责任，尤其是在制度顶层设计时要划分好责任。政府在购买会计服务过程中的主要职能，是对承接主体把关，对其资质、信用进行严格审查，从中选择出信誉良好、具有对应资质的承接主体、专业技术人员。要分清参与各方责任，政府与承接主体签订协议书，明确载明双方职责和权利；承接主体中标后，政府部门与其签订法定合同，载明双方要做什么，能做什么，不能做什么，违约的后果和法律责任都要清清楚楚，使双方能够依法办事，按合同执行。这时候，承接主体应严格依据合同规定的内容程序等提供会计服务，并有权在合同规定范围内独立实施项目活动，任何部门和人员无权干预其独立开展业务。承接主体独立完成的会计服务项目，政府部门要不定期地进行合规质量检查，要注重对参与的专业实施人员完成的工作进行监督和指导。一方面，事先通过签订合同确定双方主体政府和承接主体应承担的法律责任，一旦出现问题时，能够按照合同条款的约定追究各自相应责任，清晰划分责任；另一方面，做好项目结果的复核查工作，若在复核查过程中发现有徇私舞弊的情况，依法追究承接主体和相关部门、人员的责任，触犯法律的，移送司法部门处理，促使承接主体及专业实施人员提高自身服务质量，减少相关人员利用手中职权徇私舞弊的机会。