湖南生物机电职业技术学院 徐 睿

半个月的学习，对于我而言感触最深的是：我们所处的是一个大转折时代，精彩纷呈却异常复杂，需要身处其中的每一个人不断地学习、完善，只有这样才有可能紧随时代的潮流前行，而不是被时代的大潮裹挟以至最终被抛弃。作为一名从事会计工作十多年的所谓专业技术人员，我不仅缺少专业理论架构上的更新、完善，还有过于拘泥于实务未能形成跳出会计看会计的全局视野。
预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，预算的制定、分配以及制定的过程，其实也是政府经济权力分配的过程，它反映着整个国家的政策，规定政府活动的范围和方向。《预算法》可谓是财政法律体系中的基本法，与公众生活与民众权利直接相关，也被称为“经济宪法”。跨越十年、历经三届人大、四易其稿，这部经济大法终于在实施20年后完成首次大修，以全新面貌亮相。
我们应该如何更深地领悟这部“准宪法”？来自财政部财政科学研究所的王泽彩研究员给我们就新《预算法》进行了解读，他精准中肯的讲解也带给我们诸多的启发，让我们了解了新《预算法》的亮点和重大突破。
二、新《预算法》的亮点和重大突破
（一）增强预算的完整性，实行全口径预算管理。新《预算法》删除了有关预算外资金的规定，在第4条强调“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，在第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。这就意味着存在了半个多世纪的预算外资金成为历史，破解了过去相当一部分政府收入游离于预算之外的财权割据困局。实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
（二）增强预算的透明性，从源头防治腐败。新《预算法》首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。
公开范围，主要从政府的角度来讲，就是批准的预算、预算的调整、决算、预算执行情况及报表。同时要求对本级政府的转移支付安排情况、执行情况以及举借债务的情况等重要事项进行说明。另外作为部门来讲公开的范围包括部门的预算、决算，并要求对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。对于外界诟病较多、问题频出的政府采购，预算法对其公开也做了强调。对于公开的范围，第14条第四款注明，对于前三款的公开事项涉及国家秘密的除外。对于国家秘密的定义按照国家保密法对其做出的规定进行掌握。
第14条中对公开的时限要求十分明确，要求严格遵守时间规定。经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开；经本级政府财政部门批复的部门预算、决算，应当在批复后20日内由各部门向社会公开。
公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。预算的全方位、全过程的公开，有利于保障公民的知情权、参与权和监督权，同时也有利于从源头上预防和治理腐败，有效避免暗箱操作，因为阳光就是最好的防腐剂和消毒剂。
（三）完善立法宗旨，增强预算的规范性。新《预算法》实现了立法宗旨的突破，明确提出“规范政府收支行为”。从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”，这表明新《预算法》更强调约束政府预算行为的手段。建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度，凸现预算法从管理法向控权法转变。新《预算法》除在第1条增加了规范政府收支行为，强化预算约束，建立健全全面规范、公开透明的预算制度的内容，还在其后的各章中，对预算编制、预算执行、预算调整、决算等预算活动的全过程进行了规范。
新《预算法》为进一步全面规范转移支付制度，推动解决现实中存在的项目繁杂、交叉重复，过多干预地方事权、干扰市场资源配置，影响资金使用效率等诸多问题，同时反映近年来的改革成果，新预算法从多个方面增加规定了财政转移支付制度的内容。新《预算法》明确提出要实行财政转移支付制度并着重细化了关于专项转移支付的相关规定，要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节的事项，“不得设立专项转移支付”。针对现存的下级政府配套资金压力过大问题，新预算法规定除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套。新《预算法》明确了转移支付应该定位于推进基本公共服务的均等化，表明转移支付应该用于政府公共事业而非干预市场经济活动，要管住政府“闲不住的手”，有利于减少“跑部钱进”现象，也有利于地方统筹安排预算。
2014年我国到期需偿还的地方政府负有偿还责任的债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。但已形成的如此大规模的地方政府债务却多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在很大的风险隐患。为严格控制和管理地方政府债务，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定，并从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制范围，经国务院批准的省级政府“预算中”必需的建设投资的部分资金，可以通过举债的方式筹措；三是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措；四是限制用途，举借的债务只能用于“公益性资本支出”，不得用于经常性支出。五是规范管理和监督，经国务院批准的地方政府债务应当纳入预算。地方政府债务的规模由国务院报全国人大或者其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。六是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。七是明确违法举债的法律责任。
（四）改进预算的控制方式，强化预算的约束性。
预算的控制方式本质上是财政短期宏观调控行为，是政府调控经济的重要职能体现。改进预算的控制方式，其实质就是实现财政对经济调节的“顺周期”向“逆周期”转变。新《预算法》将预算审查的重点由收支平衡向支出政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，设置预算稳定调节基金,解决预算执行中的超收或短收问题。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控政策效果，也从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性。同时为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，强化年度预算的约束预留了空间
现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。新《预算法》强调了先有预算后有支出、无预算不支出的现代预算原则，在第13条、32条、68条明确规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。各级政府依据法定权限做出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。这将有利于减少政策出台、支出安排的随意性，增强预算对支出的约束力。《预算法》关系到整个公共财政体制的构建与国民经济体系的发展，它的全面修改和完善，能够使今后的预算编制、执行、监督、决算等更加科学、规范、有效，它的修订同时也是一次势在必行的改革。“今日文明国家得确立预算制度，我们不能不说是经过多少难关和险越多少路径所得之结果。”然惟有其难，惟见其重。