当前我国经济发展已经进入新常态，各项改革 措施稳步推进， 正处于经济转型升级、加快推进社 会主义现代化的重要时期。随着全面建成小康社会 进程不断加快， 富蕴县公共服务等基础设施建设框 架也逐步拉开，投资建设项目日益增多，资金短缺 逐渐成为制约富蕴县跨越赶超、加速崛起的“瓶 颈” 。虽然富蕴县通过发行地方政府性债务等一系 列行之有效的办法缓解了部分资金困难问题，但面 对全国经济持续下行，投资拉动严重不足现状，用 于公共服务等基础设施建设资金捉襟见肘。同时， 压缩控制地方政府性债务、地方债规模政策的出 台，使本就难以为继的地方公共服务等基础性建设 工作推进难上加难。适时推进 PPP 模式，促进投资 主体多元化，能够有效推进政府职能转变，缓解富 蕴县财政压力。 一、富蕴县 PPP 模式发展的机遇和优势 PPP 模式就是政府和社会资本合作模式，是 投 融 资 领 域 的一项重大改革举措，是 公 共 服 务 供 给 机 制 的重大创新。 （一）良好的政策支持。中央高度重视推行 PPP 模式，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定》明确提出“允许社会资本 通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运 营” 。中央经济工作会议和《政府工作报告》也对 PPP 提出了明确要求， 2015 年以来国务院常务会议 多次研究部署推广 PPP 模式的工作，各相关部委联 合下发了《关于在公共服务领域推广 PPP 模式指导 意见》。同时，为 加快推进 PPP 工作， 2015 年 8 月 9 日自治区党委专门召开党委常委（扩大）会 议 研究 部署PPP 工作，阿勒泰地区也成立了 PPP 联络小组 谋划此项工作，这些良好的政策支持，都为富蕴县 经济社会发展带来了历史性机遇。
（二）独特的区位优势。富蕴县距离首府乌鲁木 齐 483 公里，是 阿 勒 泰 地 区 东南门户，地处乌昌经 济走廊北缘，临近 2 个国家一类口岸，北与蒙古国 接壤，拥有着向西开放开拓中亚市场的区位优势。 富蕴县基础设施建设较为滞后，面临巨大的资金缺 口问题。而 PPP 模式可以更大地发挥弥补融资缺口 的作用，使资金链更能满足大型基建的需求，有利 于富蕴县加快“两个市场、两 种资源”开 发 利用步 伐， 加强与周边国家地区的交流交往合作。

（三）禀赋的资源优势。富蕴县是一个以工矿业、 旅游业和畜牧业为主体的少数民族边境县。与周边 国家和地区山水相连、文化相通，交往历史悠久，彼 此友情深厚， 自古就有千丝万缕的联系。特别是在整 个可可托海矿产资源开发、建设发展史上，无不展现 着对外交流合作的光辉历程。天然草场总面积 7226 万亩， 额尔齐斯河、 乌伦古河两大水系年径流量达 44 亿立方米， 水能蕴藏量 96 万千瓦。拥有有可可托海 国家5A 级风景区、卡拉麦里野生动物自然保护区、 五彩城、温泉、卡拉先格尔地震断裂带等景区（点）。 已发现矿产四大类 92 种，占全国 171 种矿产的 53.8%，占新疆 138 种的 66.7%，占阿勒泰地区 94 种 的 97.9%。主要分布在 8 个成矿带， 有探明储量的矿 产 41 种， 矿床 154 个， 矿产潜在价值为 456.13 亿元。

（四）坚实的发展基础。近年来，富蕴县通过争 取项目、扩大招商引资，加大了对能源、交通、通讯 等基础设施建设的投入力度，小城镇建设步伐明显 加快， 投资兴业环境明显改善。农牧业产业化初具 规模，龙头加工企业已渡过建设期，正处于投产运 营的收益期； 以资源型原料初级加工为主的工业经 济结构也随着金昊 140 万吨优质铸铁、国恒 45 万 吨精密铸造（一期）等项目的建成投产而优化升级， 为下游高附加值产品开发和延伸打下了坚实基础；
耿彦忠
旅游基础进一步夯实，观 光 、休 闲 、度 假 、购 物 等 旅 游服务及产品培育将带来新一轮增长；广汇煤制气 配套供水、锅炉房、 净水厂、宿舍楼等基础设施建设 已完工， 40 亿立方米煤制气、 1200 万吨煤井项目正 在编制项目环评报告。工业园区基础设施日趋完 善， 累计投入近20 亿元，用于水电路等基础设施配 套，阿勒泰喀木斯特工业园区获得自治区批复，富 蕴县成为阿勒泰地区唯一一个拥有 2 个自治区级 工业园区县。园区的基础设施已同步完善，富蕴县 项目承载和产业支撑能力明显提升，可可托海机场 于 2015 年 8 月 1 日正式通航； S226 富蕴—可可托 海公路今年完工； 北屯—阿勒泰—富蕴—准东铁路 和 G216 北屯—五彩湾高速公路项目今年正式开 工，为 抢 抓 丝绸之路经济带的历史机遇，加快发展 开放型经济奠定了坚实基础。

二、富蕴县发展 PPP 模式存在的问题

（一） PPP 项目推进缓慢，专业人才严重匮乏。 PPP 模式尚属新生事物，富蕴县在这方面经验还很 欠缺。根据国家、自治区相关政策要求， 富蕴县已建 立了基础的 PPP 试点项目库，共储备项目 22 个，计 划投资 35.97 亿元；上报自治区财政争取试点项目 6 个，计划投资 14.9 亿元，涉及供水、供热、污水防 治、环境治理、铁路建设。其中：富蕴县工业园区哈 拉通克供水工程项目投资 8.58 亿元，已与北京金准 咨询有限责任公司新疆分公司签订项目包装合同。 虽然对 PPP 模式的推动寄予厚望，但对 PPP 模式的 操作和流程了解还不够深入，认识仅停留在概念阶 段，具体怎么样去实施，存在一种困惑和迷茫。同 时，推行 PPP 模式是一个理论与实践相结合的过 程， 操作上涉及物有所值评价、交易结构设计、投资 测算、项目管理等专业技术含量较高的工作，政策 上涉及到土地、股权、财政专项资金、立项审批、招 标采购、中 期 评 估 等，操作太过专业和复杂，这些政 府和投资者关心的问题恰恰又处在摸索中前行，让 政府和投资者介入 PPP 项目更为审慎，无形当中挫 伤了投资者的投资积极性，由此可见推进 PPP 项目 专业人才的极为匮乏，严重制约了 PPP 项目工作的 推进。


（二）项目受回收和风险因素的影响，推进难度 较大。从全国 PPP 项目实施项目来看，社会资本的 投资目标是寻求有一定投资回报的项目。适用于供 热、供水等各类市政公用事业及道路、铁路、机场等 基础设施和医院、学 校 等 各 类 社 会 事业。受富蕴县 发展现状制约，推 荐 的 PPP 储备项目多是一些回报 预期偏低、投资回收期限较长，投资成本回收风险 较大的项目，对社会资本的吸引力不大。从投资者 选择上来看， PPP 项目投资数额较大、周期长、风险 大、收益相对较低，政府虽然积极引资但由于存在 社会资本回收和收益风险大的主要因素， 投资者不 敢贸然投资于地方基础设施项目，导致一般的民营 资本短期内无投资的热情和目标，进一步加大了富 蕴县 PPP 项目推进的难度。

（三）短期资金需求量大， 财政压力依然存在。据 财政部测算，预计 2020 年城镇化率达到 60%，由此 带来的投资需求约 42 万亿。且从中短期来看，在 地 产 投 资 和 制 造业投资持续萎靡的情况下，投资是稳 增长重要抓手， 需要投入大量资金。近年来，随着富 蕴县重大项目稳步推进，民生事业投入和城市总量 不断增大等， 富蕴县通过融资、 发行债券等先后实施 了园区基础设施建设、工业供水、集中供热、额河两 岸治理、城市供水等 20 个基础设施建设项目，累计 完成投资近20 亿元，仅 2016 年预计偿还债务本金 利息高达 2.5 亿元。当前，全国经济市场疲软， 矿产品 价格持续低迷，对富蕴县“矿业财政”产生了极大影 响，富蕴县也在努力通过短债、低利率债务置换长 债、高利率债务等方式缓解财政压力， 但债务压力依 然较大。财政部要求各地在实施 PPP 项目前必须进 行财政可承受能力论证，每年度从预算中安排的 PPP 项目支出预算不得超过一般公共预算支出的 10%，这会导致政府投入 PPP 项目的资金受到限制。 从富蕴县实际情况来看， 即使没有 10%硬性约束， 本 级财政拿不出太多资金投入到 PPP 项目中去。

（四）融资渠道不畅， 鼓励政策有待完善。PPP 项 目融资规模大，时间长，从 国 内 看 ，银 行信贷依然是 最主要的融资渠道， 而全球金融危机后， 银行业监管 新举措使得政府从商业银行融资几乎不太可能，
开行、农发行等政策性银行或许能提供这类贷款需 求，但信托、基金等资金介入的话，资金成本往往会 在 7%-8%左右。同时，政策明确“社会资本是指已 建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本 级政府所属融资平台及其他控股的国有企业” 。这 种资金成本的差异及社会资本的定位，影响了 PPP 项目的融资来源，导致融资渠道不畅。当前，很多 PPP 项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营 性收益，利润很低， 随着环境和政策的变化，社会资 本的利润能否得到保障，是投资者最为关心的问 题。通过特许经营等政策性项目支持，提高项目的 投资收益降低项目的投资风险也是 PPP 模式融资 成功的关键因素。

三、做好 PPP 模式的思考和建议

结合目前 PPP 模式在富蕴县存在的问题和全 疆的先进经验， PPP 模式的应用从以下几个方面进 行着手：

（一）成立工作推进小组，建立健全组织机构。 县政府成立PPP 模式推进工作领导小组，建立以财 政、发改为主，住建、审计、工业园区、交通运输、法 制办等部门参与的 PPP 工作机构，统一领导和协调 PPP 工作模式，确保各项工作有效落实，为 富 蕴 县 下 一 步 顺 利 推进PPP 模式谋好篇、布好局。同 时 ，通过 政府购买服务形式由专业研究院制定运作 PPP 模 式的政策和制度， 建立清晰成熟的 PPP 项目实施程 序和流程，拟定合理的合同条款，细致划分职能部 门单位的权利义务边界， 并提供法律，技术，财务等 专业咨询。

（二）加大人才培训力度，奠定坚实发展基础。 PPP 模式操作复杂，解决好“人”的问题是关键。有 一批懂经济、财务、合同管理和专业技术等各方面 的人才，能为 PPP 模式实施的顺利推进保驾护航， 进一步增强民营资本或外资的投资信心，促进项 目立项、签约、实 施 能 够 高 效 率 地 完 成 。 一是发挥 县委人才办优势，制定长期人才培养方案，将推进 PPP 模式所需的复合型人才列入引进计划并通过 多种途径加以宣传。二是邀请自治区财政厅、援疆 省市专家对分管工作领导及相关部门单位负责同
志进行培训，及时掌握 PPP 模式要义、政策导向 等。三是有系统地选派专业人员考察国内、疆内实 施的主要 PPP 项目，深 入 了 解从项目立项，招投标 到建设，经 营 及 转 交 的全过程，了解 PPP 项目管理 的办法和经验，为富蕴县实施 PPP 项目掌握一手 资料。

（二）准确把握基本原则，大力推行 PPP 项目。 在这个过程中，一是充分重视项目筛选环节，综合 考虑地方需求、 政策要求、行 业成熟度、财政承受力 等因素、做 好 项目初步评估、选择合适的项目推进。 二是加强跟踪对接，密切关注上级有关政策动态， 积极掌握相关情况。在建立 PPP 模式运用项目储备 库的基础上，将经过论证且经县政府审核同意实施 的项目纳入拟实施项目库管理，尽快推进 PPP 项目 进入实质运作。三是不断增强服务意识，吸引社会 资本投资。建立各相关部门之间并联式的项目管理 模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条 件、土地供应方等方面的工作，对项目承担起导向 作用。四是建立健全制度体系，保 护 参 与各方的合 法权益，防范同样的项目同城不同价、企业垄断等， 确保项目规范实施。同时，依法履行合同约定， 树立 契约理念。由社会资本承担建造、运营、技术等风 险，政府承担政治、法律、 政策等风险，确保承担的 风险程度与所得回报相匹配。五是出台优惠扶持政 策，实行阳光化运作，鼓励有实力的社会资本参与 PPP 项目，依法披露 PPP 项目重要信息，保 障 公 众 知 情 权 ，对 参 与各方形成有效监督和约束。

（四）建 立 健 全 监 管 体 系 ，保 障 健 康 有 序 发 展 。 通 常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收 回，所以必须建立一个适合项目长期发展的程序， 确立一套良好的审计、监督体系和方法。在运用 PPP 模式进行公共设施建设的过程中，所有涉及的 利益相关方必须都要纳入监管的范围。在项目建成 运营后，工作机构进行严格监管，定 期 核 定 项目运 营成本和价格上限，监督社会资本的定价行为，确 保 PPP 模式能够健康有效地应用实施。 （作者单位：富蕴县财政局）