农村普惠式公共产品是指农民一家一户无力承担，必须由政府、社会组织等公共力量出资出力打造而成的，可供全体人民共同享用的社会公共产品，主要指农村公共基础设施、农田水利基础设施、农业科技推广、生态环境保护等。农村普惠式公共产品的有效供给，对于提高农民生产生活水平、缩小城乡差距、实现经济社会协调发展具有重要意义。近年来，随着衢州市农村改革发展的不断深化，广 大 农民群众对农村普惠式公共产品的需求越来越广泛、越来越迫切，是 各级地方政府在改善民生方面需要认真研究解决的一个重大课题。


一、衢州市农村公共产品供给 机制存在的主要问题

近年来，按照习近平总书记提出的要把“绿水青山转化为金山银山” 的“两山”理论，衢州市各级政府广筹资金，通过“五水共治”“四边三化”“三改一拆”等工作举措，全 面 推 进美丽乡村建设，极大地丰富了农村普惠式公共产品的有效供给，激活了农民的创业热情，为农民增收致富铺就了新的发展路径。但是，衢州市农村普惠式公共产品供给在主体结构、决策机制与有效供给等方面仍然存在诸多问题。

一是农村普惠式公共产品供给的主体结构单一。当前，衢州市农村公共产品的供给主要以各级政府单一供给为主，政府全面参与狭义公共产品和准公共产品的供给。农村公共产品的资金支持主要依靠政府的财政预算，当政府的财政预算无法满足农村公共产品的更高要求时，就出现农村公共产品供给数量的短缺。单一的供给主体结构对市场和非政府组织力量参与农村普惠式公共产品供给产生了“ 挤 出效应” ，导致特定区域或群体的公共产品需求无法得到满足。

二是农村普惠式公共产品供给决策机制效率不高。当前，衢州市农村公共产品的需求日益多元化、高级化、个性化，政府作为一个“大而全”的供给主体，其回应力明显不足，使得稀缺的农村公共产品无法按需求进行及时分配。同时，由于农村公共产品供给财权主要集中于上级政府，处于农村基层的乡镇政府尽管掌握着需求情况，但能否得到优质公共产品供给主要依赖于上级政府的转移支付力度， 决策过程主要受政绩驱动，一 旦 发生各级政府及部门之间的相互推诿，供给决策的效率便呈现低效化。

三是农村普惠式公共产品供给缺位错位现象时有发生。一方面，由于政府在农村公共产品的筹资权上拥有绝对优势，又缺乏相应的监督机制，政府的 “城市偏向”政策往往导致财政涉农支出远低于实际需要，农村公共产品供给缺位现象屡见不鲜。另一方面，由于信息不对称、分配不公开等原因，也会出现一个项目多头供给等重复供给的错配现象，违背了农村公共产品供给的公平原则，并有损供给效率。


二、构建衢州市普惠式农村公 共产品供给机制的对策

农村公共产品应由多元公共力量根据需求表达结果，以合理的方式提供，普 遍 惠 及 全体农村居民。要坚持政府主导与市场化相结合原则，既要注重公平，保 证 基 本 公共服务均等化，又必须尊重差异，通过相关领域的综合配套改革，构建以农民需求为导向、以政府供给为主导、多元主体协同互动的普惠式农村公共产品供给机制。


一是要制订农村普惠式公共产品供给规划。以往，在实施农村公共产品的供给时，由于缺乏总体规划，公共产品供给缺乏科学性、有效性和公平性，难以做到普遍惠及全体农村居民，引发农民的不满。在“ 十 三五”开局之年， 各级政府要根据当代农村整体发展需要，城乡互通互融协调发展的美好愿景，美丽乡村建设的公共需求以及提升农村整体生活品质的现实需求，根据农村新兴产业的发展方向，制订出科学合理的农村普惠式公共产品供给规划。结合“十三五”经济社会发展规划，衢州市各级政府正在陆续编制美丽乡村建设规划、乡村道路建设规划、农村水利基础设施建设规划、生态家园建设规划、村庄整治规划、农村环境综合治理规划等，这一系列规划的制订出台，将为科学制订农村普惠式公共产品供给规划奠定扎实的基础。

二是要优化农村普惠式公共产品供给主体。农村公共产品的供给主体应包括各级政府、市场营利组织、第三方等多元结构。各主体间应构成分工合理、信息共享、相互补充的多元供给模式。各级政府在主动承担农村普惠式公共产品供给主体时，要科学划分中央、省、 市、县、乡 镇 政府在农村公共产品供给方面的事权和财权关系，按照供给对象和内容的类别及层次，构建权责明确的多级分工体系。要积极培育政府以外的参与主体，鼓励各类非营利性的涉农非政府组织依法注册成立，支持企业参与农村公共产品供给或投资承包项目建设。要对特定供给目标的供给主体做好顶层设计，形成多元的参与机制、 支撑机制、利 益 整合机制、合作机制、约束保障机制等。各级政府要发挥主导作用，通过财政补助、税收减免等手段，引导各供给主体参与具体供给事项，在保障其法定权益的同时， 确保农村普惠式公共产品的有效供给。

三是要创新农村普惠式公共产品的供给方式。随着农村经济社会发展水平的提高，农村公共产品的供给方式也应多样化，如政府供给、市场供给、 志愿供给、混合供给等。由于衢州各地农村经济社会发展水平有差异，公共产品供给方式也不可 “一刀切” 。经济发展较快的地区，农民对准公共产品的需求旺盛，发展型和享受型产品与服务的预期投资收益较高，可以尝试混合供给方式，以市场供给为主体，提 升 公共产品的市场活力。如，随着全市旅游示范区建设的不断加快，一 些旅游资源丰富的旅游特色村， 便成了各种工商资本竞相追逐的目标。这些乡村的农村公共产品的供给方式就要借助市场的力量，利用社会资本加大对道路建设、村 庄 改 造等普惠式公共产品的供给。这些普惠式公共产品的供给具有双重属性，既是改善村民生活环境需要的公共产品，也是建设旅游项目的产业配套设施，采用引进投资主体的方式，由政府和投资主体共同出资，共同建设，项目收益由投资主体和村民共享，效 果 更 好 。经济发展相对滞后、基础设施相对落后的地区，政府 应 在 一 段 时间内保持主导地位，强调人本和公平原则，着重弥补市场主体遗漏的公共产品供给空间，不留死角地照顾到每个村庄的基本需求。在一些需要更大帮扶力度的贫困乡村，政府在加大财政投入的同时，要主动吸引志愿者和慈善机构加入供给过程，鼓励其参与供给决策。另外，要 进 一 步拓宽农村公共产品供给的筹资渠道，支持农民按区域或经营范围组建专业化组织，集中农村闲散资金，鼓励小型农村公共产品自给或部分自给。四是要对农村普惠式公共产品供给运行实行动态管理。农村普惠式公共产品供给的需求表达并非一次性的，政府等供给主体的回应也非一蹴而就，必须保障农民需求表达渠道的长期顺畅，为此要建立对需求的识别、瞄准、实现的长效机制，做到需求形成、信息传递、决策执行之间的最小时差。对于无法立刻全部满足的农村公共产品需求，应当按轻重缓急确定供给时序，重 点 解决发展相对滞后地区的生存型公共产品供给。为了确保农村普惠式公共产品的有效供给，财政、审计等相关部门要严格对公共产品建设过程中的项目招标、工程实施、项目验收、工程款结算等供给过程进行全过程、全 方 位 监督，确保每一个普惠式公共产品保质保量，确保广大农民真正共享改革发展的红利，让人 民群众拥有更多的获得感和幸福感。 作者单位院衢州市人大常委 会衢州市衢江区财政局