黄建蕾
近年来，随着财政体制改革的逐步深化，着力推进财政科学化、精细化管理，实现资金使用效益的最大化、最优化日渐得到重视。财政专项资金是公共财政支出的重要组成部分，在公共管理领域占据着尤为重要的地位。当前财政专项事权重叠化、项目碎片化、资金分散化现象十分突出，财政专项资金清理改革是社会经济改革发展的必然阶段。笔者结合近年来在财政专项资金审计工作中的实践，以温州市瓯海区财政专项资金管理现状作为分析点，对专项资金的清理整合和规范工作，提出粗浅看法。
一、瓯海区财政专项资金的现状和存在的主要问题
专项资金是指具有指定用途和绩效目标，要求单独核算、专款专用的项目资金。目前瓯海区专项资金的种类：从资金来源分，财政专项资金分为本级财政预算安排和上级转移支付的资金，2016年本级财政预算安排74.8亿元，上级转移支付的资金9.57亿元（见图1）；从管理主体分，财政专项资金分为由财政部门集中管理和部门单位自行管理的资金两部分，2016年财政部门集中管理的资金45.75亿元，部门单位自行管理的资金38.62亿元（见图2）。


图1 图2

目前瓯海区的专项资金在管理和使用中主要存在以下几个方面的问题：
一是专项资金数量多。区本级年初安排的专项预算资金2016年有621个，90个一级预算单位，每个单位平均6.9个专项资金；2017年经过部分整合，也还有484个，80个一级预算单位，每个单位平均6.05个专项资金。区卫生和计划生育局专项资金数量最多，2016年有46个，2017年有30个。以上还不包括年中追加的专项资金和上级补助的专项资金。而且有些专项金额小的只有几万元，难以发挥资金效益。这主要是由于部门在编制专项资金预算时，根据以往预算安排照搬照抄，而没有考虑当前实际情况，每办理一项工作或开展一项事业都设立一项专项资金，没有对现有的专项资金统筹考虑，一旦新设了专项资金，往往建新不撤旧，专项资金缺乏退出机制，一旦进入预算盘子，基本就成为部门预算基数了。
二是专项资金分散、交叉重复。部分类型相似、性质雷同的专项资金还未充分整合归并。一是部门内部的专项资金设置雷同。如在农村农业发展方面，农林渔业局设有农业产业化及组织化、农村公益事业、农村综合改革、农业技术推广、病虫害控制、粮食生产补助等专项；而省农业厅将上述这类资金都整合为一个专项——现代农业发展专项，市农业局整合为——农村农业发展专项。在林业发展和资源保护方面，农林渔业局设有现代林业生产发展资金、森林生态效益补偿、林业有害生物防治、森林防火、林业技术推广、森林资源管理（林权制度改革）、林业执行与监督等专项，而省市林业局将上述专项资金都整合为一个专项——林业发展和资源保护专项。二是不同部门之间的专项资金设置交叉重复。如工商联的新生代企业家培训费（非公经济企业家培训）和经信局的人才经费（百家企业培训费）使用方向雷同，宣传部的文化大区经费、文化礼堂建设经费和文化局的文化类专项资金交叉重复，教育局、农林渔业局和人力资源和社会保障局都设有关于劳动力培训的专项资金。
三是项目库建设滞后。从近几年的数据反映，部门项目储备工作还做得不好，尤其是上级补助资金到达后，因为没有项目对接，资金未能及时落地，有些上级补助资金甚至滞留几年用不出去，影响资金使用效率。即使储备了项目，但储备的项目没有完整的可行性研究报告、项目建议书等有深度的资料，更谈不上全面、权威性指标,造成“资金等项目”的现象，财政支出进度缓慢、前松后紧、年终突击花钱、形成大量资金结余、结转。审计对指标下达时间在2016年上半年的预算指标进行调查，发现有46个部门的197个项目（预算指标合计1.95亿元）当年平均执行率为11.01%，其中137个项目执行率为零。
二、做好专项资金清理和规范的意义
专项资金的清理整合改革，表面上看是项目进行压缩、资金有所减少，实质上是重新构建资金分配的模式，涉及到部门利益格局的调整、政府职能的转变、行政权力的清理、事权的划分与支出责任的界定等，是一项全局性的改革，意义重大。
一是带动资金绩效管理的提升，清理低绩效的项目，树立绩效导向。专项资金实行全过程预算绩效管理机制，能够切实提高财政专项资金的使用效益，一旦预算支出与绩效目标发生偏离，有关部门能够及时采取调整、暂缓或者停止执行等措施予以纠正。
二是带动事权和支出责任相适应，做到权责明晰。作为财政体制的基础，政府间事权与支付责任划分不清晰、不合理，将导致转移支付难以规范、财政资金使用效益不足等问题。事权清, 则责任明晰；事责混, 则责任失察；事权到位, 有助于清楚地界定各级政府之间的责任；权责吻合, 有利于提高资源使用效率和工作运行效率, 清除推诿扯皮。
三是带动资金使用效益的提高，集中财力办大事。通过专项资金的整合，依托项目加大资金整合力度，改变“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”的现象，解决长期以来专项资金使用过程中存在的分散使用问题，集中财力办大事，充分释放财政资金活力。
三、清理和规范专项资金的对策和建议
一是调查清理，摸清底数。全面梳理现有财政专项资金，包括上级和本级设立的所有专项资金，设置时间、项目依据、项目内容、资金用途、管理要求，以及项目、资金使用状况等，做到无重复、无漏项。在此基础上对梳理出的专项资金进行核对界定，分门别类，综合资金性质、资金用途、支出情况和管理单位等要素，提出保留、撤销、整合或调整的意见和建议。
二是按照项目管理要求，建立专项资金设立制度。部门在设立专项资金时，要有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标、系统的可行性论证，并且每个专项资金要有明确的实施周期。项目实施周期要与国民经济规划、部门或行业发展规划、中期财政规划相衔接。所有专项资金都要细化到具体项目，审核进入“项目库”后再纳入财政预算，没有进入“项目库”的，不得安排预算，以“项目库”为载体，从而实现项目的规范化、程序化、动态化管理。
三是建立专项资金退出机制，“清理整合”各类专项资金。打破过去“只增不撤”的做法，专项资金“能上”也要“能下”。对已到期、任务已完成和失去政策依据的一次性项目、执行年限到期的专项资金， 要及时进行清理并予以取消；对到期后需继续安排预算的专项资金，视同新增项目，部门须按照规定程序重新申报；对符合政策目标，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的专项资金，要予以归并；不同部门管理但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，要予以整合。要加大上级转移支付统筹力度 。地方财政按规定可统筹安排使用的上级专项资金，上级下达的专项转移支付如与区财政安排的专项资金重复的，要合理统筹使用，集中财力办大事。
四是建立专项资金绩效考评制度，增强专项资金绩效管理理念。强化绩效与预算的结合，绩效目标要作为专项资金分配的前提。没有明确绩效目标和组织实施计划的财政专项资金，财政预算不予立项。强化绩效跟踪，加强对绩效目标实施情况的监控，及时掌握财政专项资金绩效目标的年度完成情况、项目实施进程和支出执行进度。财政部门和主管部门要进行全过程绩效跟踪管理，组织实施绩效评价，评价结果作为预算分配和调整的依据，并据此优化和调整管理措施。强化绩效问责，将评价结果进行公示、公开，健全绩效评价结果反馈整改制度。完善评价结果与预算安排相结合的机制，绩效好的专项资金，如需要可以延续，绩效较差的，要取消或调整使用方向。
（作者单位：温州市瓯海区审计局）