国有企业办社会职能是指由于历史等原因，国企承办了本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能。解决好国企办社会职能问题对于提高企业效率、增强企业活力等意义重大。经过多轮改革，大部分国企办社会问题已得到了初步解决，而在部分领域和部分企业仍存有较大规模的办社会问题。进一步推进国企分离办社会改革，需要对这个问题有一个全面的了解，正确认识该问题存在的根源和解决难点，做到有的放矢、统筹安排。
一、国有企业办社会职能的规模与结构
国企办社会职能主要包括五个方面：职工住宅“三供一业”（供水、供电、供气及物业）、离退休人员管理、承办教育机构、承办医疗机构、承办消防和市政等其他机构。根据摸底数据和调研估算，全区国有企业目前有上述五类社会职能机构约227 个，2016 年各项办社会职能费用支出约2.3 亿元（以下均按照本口径统计分析，简称企业办社会支出）。总体来看，国企办社会问题有三个特征：一是区属国有企业办社会的问题比各地的问题更加集中、负担更加沉重，约80%的办社会机构都集中在区属国有企业，约80%的办社会承担成本都由区属国有企业承担；二是资源型企业较其他企业负担重，如新疆有色金属工业（集团）有限责任公司每年负担办社会成本近1 亿元，占全部区属国企的43.48%；三是大中型企业较小微型企业负担重，大中型企业办社会负担在企业办社会支出总额中占绝对多数份额。
从五个方面的结构来看，当前国企办社会职能的负担以“三供一业”为主，难点是社会移交改造费用额度大；资源型老国企离退休人员管理负担较重；承办医疗、教育、消防和市政等公共机构的总体负担较轻。
1、“三供一业”负担较重，2016 年全区国有企业补助补贴职工家属区“三供一业”支出0.91 亿元，占
5 类国企办社会机构年度总支出的近一半。新疆有色金属工业（集团）有限责任公司当年负担职工家属区“三供一业”各项补助补贴近0.76 亿元，这几乎
相当于该集团企业2016 年归属于母公司净利润的五分之四。“三供一业”问题的难点是社会移交所需改造费用巨大，据调研统计，区属国企“三供一业” 改造移交费用至少需5 亿元。
2、资源型老国企离退休人员管理负担较重。目前，国企离退休人员养老金发放基本实现了社会化，但很多企业仍设有离退休人员管理机构，承担日常或节假日活动、统筹外费用发放等工作。一些资源型老国企的离退休人员管理负担较重，如新疆有色金属工业（集团）有限责任公司有6700 千多离
退休职工，管理人员达30 多人，每年用于管理经费
和各项福利性补助补贴费用支出约0.16 亿元。3、国企承办医疗、教育机构、社区管理机构共
77 家，占全区办社会机构总数的33.92%；年度各项费用支出 0.53 亿元，占全区企业办社会支出的
23% ，考虑经营收入情况，这类机构总体负担较轻。目前部分国企还有职工医院、卫生院所等医疗机构，有的能独立面向社会运营；有的需主办企业补贴，但总体费用相对较少。
4、仅有一小部分企业仍承担市政、社区服务等职能。调研发现，过去国企设立的消防、市政、社区等公共机构基本都已剥离，仅有边远地区企业仍承担这些职能，总体费用也不高。
二、正确认识国有企业办社会职能问题
（一）两大原因导致国企办社会问题长期存在
一是区域内社会服务供给不足，市场化程度不高。从已经开展工作情况进行分析，国企分离办社会大致可以分为三种情形：一是所在地区经济较发达，市政服务水平较高，国企无论效益好坏，社会职能都容易剥离，实践中也确实得到了很好解决，如大部分国企的“三供一业”都交给了市场化的专业公司；二是企业效益较好，移交资金充裕，但所在地区缺乏专业的承接主体，职工反对交给低水平的社会机构，“三供一业”、离退休人员管理、医疗教育机构等仍保留在企业内；三是企业效益差，移交资金缺乏，地区经济又落后，没有相应的专业化社会机构，分离条件还不成熟。可见，国企能否分离办社会职能与地区经济发达程度高度相关。对于所在地区经济发展较好的企业，可以通过外包、出售、改制等方式将办社会职能交给专业机构，提高内部服务的市场化程度。对于所在地区经济相对落后的企业，不可强行推进移交或剥离，可以与地区城镇化建设同步规划解决。
二是很多国企把办社会当作职工福利，主观上不愿意分离。国企通过主办“三供一业”对职工进行隐性补贴，通过内设医疗和教育机构方便职工就医、子女上学，通过对离退休人员加强服务提高职工归属感和凝聚力，这些本质上都属于职工福利。在效益好的时候，企业可以自行消化上述成本，可以承担内部提供的低效损失。一旦企业效益不好，
“福利定势”又使得职工不愿意分离办社会、不愿意取消隐性补贴。企业从资产保有和职工稳定等因素考虑，主观上也不愿意分离。这样就使得企业办社会问题成为企业长期包袱。
（二）进一步分离国有企业办社会职能存在三个难点
1、底子难摸清，实际费用难掌握。目前，自治区国资委已就国有企业办社会情况开展两次全区性的摸底调查，未获得全面详实数据。一是各地填报数据可比性差，难以直接加总。目前虽已明晰了五类企业办社会职能机构，但各地的情况千差万别，很难以一个口径准确界定成本负担范围和移交费用标准，各地对企业办社会的范围、标准等的理解也不一致；二是地方和企业的不合理预期会夸大费用规模。自上而下的摸底调查会给地方和企业形成不合理的预期，即上报的负担越大，未来获得的补助会越多，由此会扩大企业办社会范畴，夸大费用支出规模；三是实际所需费用弹性很大。如
“三供一业”移交，改造标准、移交费用等都是多方谈判的结果，弹性非常大。
2、分离费用的承担主体难确定。分离国企办社会职能的一个关键问题是所需资金从哪里来，谁该是费用承担的主体。国企作为一个自主经营、自负盈亏的市场主体，无论从成本还是效率考虑，都应该是分离办社会的费用承担主体。但实践中，情况相对复杂。一是经过多轮改革后，分离办社会问题主要集中在那些经营困难，效益不好,无力承担移交费用的企业；二是企业办社会的形成多有历史原因，而为地区内居民提供社会公共服务又是地方政府的重要职责，因此各级政府也有义务承担相关的移交改造费用；三是基于搞活国企、盘活国资，让国企成为真正的市场主体考虑，出资人也应主动化解国企办社会问题。显然，分离办社会的费用需要企业和政府共同来承担，但如何分摊、以谁为主是个难题，既要调动企业的积极性，又不能完全由政府来兜底。3、地方承接有难度。当前经济相对落后、财政实力较弱的地区，国企办社会问题较为突出,这些地方一般没有能力承接国企分离的办社会职能。一是没有足够的财力分摊移交费用；二是缺乏有能力的专业化社会服务机构。即使企业有资金、有意愿，也会因地方没能力、职工反对等原因而难以移交。
三、进一步推进国企分离办社会职能的政策
建议
（一）分类解决国企办社会职能
国企办社会职能可以划分为政府事务、社会公益和职工生活服务三类。对政府事务类职能，如普通中小学教育、公检法、消防、离退休人员社保统筹管理等职能，要按已有法规彻底落实分离；对社会公益类职能，如医院、大中专院校及职业教育、公共交通、道路建设及维护、居民区“三供一业”、社区环卫等市政建设等职能，要明确各项社会服务的本地标准，并视地区发展和企业条件确定是否分离；对职工生活服务类职能，如幼儿园、托儿所、浴室、食堂、物业公司等，由企业自主决定是否保留或分离， 国资管理部门要监督其加强成本考核。
（二）对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向“，一企一策”分类解决
“三供一业”是当前分离移交国企办社会职能工作的重点。自治区财政厅、国资委已经组织开展了分离移交工作，很多做法和经验值得总结推广。总体上是要坚持市场化方向，以企业为主体，“一企一策”分类解决。
一是坚持市场化方向，多渠道分离。解决国企办社会问题不能“一刀切”，更不能搞“运动”，要结合地方发展情况、企业自身条件和企业意愿，确定是否需要分离。分离办法要多元化，可以行政式移交，也可以产业化运作。选择移交的，费用标准需通过谈判、第三方评估等方式确定，做到公开透明。要积极鼓励引入外部投资者参与解决，通过外包、出售、合营、混改等方式搞活搞好。
二是以企业为主体，“一企一策”分类解决。国企办社会问题成因复杂，很大部分是企业对职工的福利，不能全部由政府兜底解决，要以企业为主体，
“一企一策”分类解决。对于企业经济效益好、自身不愿分离的，要监督其加强成本考核，提高经营效率；对于企业愿意移交而地方又有能力承接的，要处理好各方利益，确保移交工作稳定；对于企业愿意移交而地方没能力承接的，不要急于求成，要创造条件，结合地方规划、城镇化建设同步推进。
（三）建立分离资金多方分摊机制，积极探索市场化的资金筹集渠道
“三供一业”等移交费用巨大，资金来源是问题解决的关键。目前中央在“三供一业”分离试点中采取了“中央和企业总部出大头、地方企业和地方政府出小头”的做法，有效调动了地方和企业的积极性。可以按照费用成本共担的原则，由地方财政、企业共同承担，合理确定分担的比例，也可以在考虑企业经营状况的基础上，根据盈利或亏损情况加以区别对待。未来还需积极探索更多市场化的资金筹集渠道，一是与其它经营性资产捆绑进行移交分离。二是企业自主进行产业化经营。比如部分企业的办社会职能产业基础好、社会信誉高，如职业教育、供水供热等，有条件通过自主经营筹集改造费用。三是引入外部投资者。比如“三供一业”等办社会职能对部分国企来说可能是包袱，但对很多专业企业来说却是好的资产、好的业务，都有意愿进入。
（四）暂不具备分离条件的地区，要统筹安排、分步推进
对于一些暂无能力承接“三供一业”的地区，如边远矿区、老工业地区等，各地要积极创造条件，将分离国企办社会职能与旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。一是充分利用旧城改造、国企棚户区改造等政策，统筹安排支持国企分离办社会职能的资金；二是与地区城镇化建设同步解决。财政在安排区域城镇化建设资金时， 要按规划安排国企职工住宅区“三供一业”的设施改造费用。
（作者单位：自治区财政厅企业处）