内部控制是指一个单位为了实现经营目标，保证资产的完整性，会计信息资料的准确可靠性，利用单位内部各个岗位设置之间相互联系、相互制约的特性，制定的一种规范方法、实施措施，行为规范流程。这种制度的建设行为方式最终会形成一个完整的制度管理体系。
自2012 年起，我国要求在沪深上市的公司实施全面内控审计，为了有效地通过内控审计，上市公司必须需要提交一份合格内部控制自我评价报告后。内控制度建设工作开始在我国各类企业中全面推行，因为企业发展自负盈亏，高效的内控管理制度规范可以激励企业改进管理方式，创造更多经济价值。
一、行政事业单位内控制度建设
（一）内控制度建设的必要性
随着事业单位改革的实质性推进，对事业单位整体管理水平和服务效率要求不断提高，内控制度也逐渐在行政事业单位推行实施。行政事业单位加强内控制度建设，不仅可以保证会计信息的真实、可靠性，合理提高公共资源的利用率，还可以保证资产的安全完整和有效利用率，增加国有资产管理透明度。通过对行政事业单位风险点的有效评估，加强对单位薄弱管理环节控制，达到防范风险的目的，保证各项方针和财经法规的贯彻执行。
（二）推行现状及存在的问题
行政事业单位资金来源是财政性资金，不存在自负盈亏资不抵债的问题。因此，行政事业单位内控制度建设也不同于企业内控制度。下面将以某市事业单位内控制度建设为例来探讨一下内控制度建设推行情况。
某市事业单位开展内控制度建设工作已近3 年时间，经历制度建设初级阶段、制度执行阶段、发现问题修订阶段、再实施阶段。这期间在内控制度的规范下，各项工作取得了明显成效，但也遇到了不少问题。
1、人员不足且专业知识水平有限，内控思想意识较为薄弱
行政事业单位人员编制数由人事局核定，通常编制核定后不再变动，随着工作量每年不断的增加，工作要求更加细化。人员不足成为限制内控制度建设工作的一个大问题。根据内控制度中相关权责岗位分离要求，重点领域、关键岗位需要分别设置专门人员，但是大部分单位人员有限，重点领域、关键岗位并没有独立。部门人员虽然实际工作经验丰富，但专业化、系统化理论知识不足。整体内控意识较为薄弱，领导重视程度不足，缺乏系统化培训，出现为完成工作而“工作”的情况。2、内控制度建设中各项制度之间欠缺融合度、及时性
内控制度是一个完整的制度体系，要求各个部门之间相互配合分工完成。然而，目前行政事业单位各部门的规章制度缺乏连贯性，造成内控制度细化不够，各项制度之间融合度不够，相互脱离。部分单位还存在着“行政事业单位没有经济业务就不要需要建立内控制度”的错误观念，对事业发展缺乏长期规划和动态思维。一旦发生类似业务，措手不及，无法有效解决。例如：上下级之间，各个省市之间的资产因业务需要会出现无常捐赠、调拨情况，按照资产管理内控制度要求拨出方需要到相关部门办理批复手续，然后在账务处理中做资产减少。资产拨入方根据资产价值评估入账做资产增加。在调拨过程中需要层层审批办理相关手续，对于金额较大、数量较多的资产移交需要的手续就更为复杂。但是往往实际工作要求时间紧、任务重、时效性强，这就会导致实际操作偏离资产管理内控制度，制度与实操脱节。在这种特例情况下我们就需要防范其中发生的各种风险点，制定尽可能详尽的内控管理制度。
3、风险点测评和内控点建设相脱离
内控制度是一个完整的制度体系，但是目前， 行政事业单位各部门的规章制度多年未修订且缺乏连贯性，各自独立，没有形成体系，已经远不能适应社会发展和单位发展的需要。部分单位在制定内控制度前缺乏合理有效的风险测评体系，上下级在沟通过程中出现信息流通不对称，还有些单位虽然进行了前期风险点测评工作但是制定的内控点控制效果不明显，风险点测评结果和内控制度制定点结合不够紧密。
长此以往造成了行政事业单位内部控制管理意识薄弱，内控制度建设不完善，工作流于形式化。由于行政事业单位的性质决定，需要更加合理高效的使用国有资金为社会提供高效服务。我们可以借鉴其他相对于成熟的内控管理思想和方法， 用以提高自身的科学化、服务性。
二、内控制度在企业中的应用
表1 行政事业单位与企业内控制度对比表（内控制度适用情况及预测风险点）

业务类型 评价要点 风险管控点 是否适用
行政事业单位 企业


预算管理制度 1、预算编审与批复 1、预算编制不科学、不合理，业务活动和财力支持相脱节；
2、是否按规定标准和额度执行预算；
3、资金收支和预算追加调整随意无序；
4、预决算是否相互脱节，分析结果是否得到有效分析。 √ √
2、预算执行与分析 √ √
3、预算调整情况 √ √
4、绩效评价（经济效能评价） √ √


收支管理制度 1、财政资金收入情况 1、岗位设置是否合理，重要岗位是否相互监督、相互制约；
2、票据、印章管理松散，存在资金流失的风险；
3、报销单据审核是否严格，流程是否规范，存在使用虚假票据套现；
4、资金支出是否按照规定进行审批；
5、收入金额不实，私设小金库账外账。 √ ×
2、经营收入管控情况 × √
3、票据、财务印鉴管理 √ √
4、报销规范管理 √ √
5、支出申请与资金支付 √ √

（政府）采购管理制度 1、采购预算及计划编审 1、采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置问题；
2、采购需求审核不严格，需求参数不公允；
3、采购验收不严格；
4、采购档案管理不善、信息缺失。 √ √
2、采购流程规范 √ √
3、采购合同档案管理 √ √
4、采购验收及支付 √ √


资产管理制度 1、库存现金管理 1、岗位设置不合理导致舞弊情况发生；
2、货币资金被挪用和贪污的风险；
3、资产领用未履行审批手续，资产发出未经正确登记手续；
4、因保管不善、操作不当导致资产被盗、发生毁损；因日常维护不当降低使用年限；长期闲置造成资产使用效率低下、资源浪费；
5、缺乏有效的资产盘点、清查记录。 √ √
2、实物资产配置管理 √ √
3、资产与维修情况 √ √
4、资产清查盘点管理 √ √
5、实物资产处置管理 √ √
6、对外投资情况管理 × √


建设项目管理制度 1、项目立项及预算管理 1、立项缺乏可行性研究流于形式，决策不当、审批不严；
2、招标过程中存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为；
3、工程施工期间发生不可预见问题的解决，工程完工后不及时竣工验收，可能导致交付后存在重大隐患；
4、虚报项目投资额，虚列建设成本。 √ √
2、招投标管理 √ √
3、项目实施与变更管理 √ √
4、竣工结算、验收、决算 √ √
5、绩效评价（经济效能评价） √ √

合同管理制度 1、合同拟定审批 1、违规签订抵(质)押、担保、投资、借贷合同；
2、对合同格式、条款审核不严格；
3、将需招标的合同拆分成若干较小合同；
4、相关资料、专用章保管不善影响合同的正常履行和纠纷的有效处理。 √ √
2、合同履行监督 √ √
3、合同档案管理 √ √
4、合用纠纷处理 √ √
（注：上表中内容为作者根据实际工作总结归纳的重要风险点，不代表全部风险点）通过对表1 的对比分析，我们可以看出行政事业单位和大型企业在经营管理方面十分相似。在制度建设方面具有很多共通性。行政事业单位在推行内控制度建设工作中可以借鉴成功企业的先

进管理方法。
在此，我们以华为公司2007 年启动内控管理作为IFS(互联网金融服务) 的子项目为例。（注：华为的
IFS 项目为企业培养了很多合格的财务总监，通过
他们把规范的财务流程植入到华为公司的运营流程中）开启了内控建设从零起步的变革。如今华为公司不论从内控意识、内控机制、到内控能力都已浸入到各个业务活动之中，业务在哪儿，内控就在哪儿，形成了以“流程责任和组织责任”为基础的全球内控管理体系。
内控体系建设，经过数年努力，如今已取得了很好的效果。内控推行之初，财经被视为业务的对立面，内控目的似乎就是为了阻止业务快速通过。在摸索中，华为的内控团队渐渐找准了定位，提出
“内控价值要体现在经营结果改善上”的管理目标， 并沿着这个目标把内控工作做透做细做到位。内控工作有了目标，就要承诺；有了承诺，就要实现； 内控管理在经营活动中渐渐地深入企业内部，一线团队也渐渐接受了内控概念，愿意沿着内控的管理的要求展开作业。
例如：华为M 代表处内控团队推行自动化验收开票与核销系统，以提升OTC( 柜台交易市场)流程的作业质量，使得开票时间从80 分钟缩短至10 分钟，客户拒票率下降98%。L 代表处内控团队聚焦手机读取外接u 盘流程改进，针对业务实际难点，他们选择的主攻PO（产品负责人）与客户自动对接部 分，项目实施后，当年减少3200 万美元的应收账款
差异和1100 万美元的退货损失。
这些都是推行内控制度建设运行过程中，实实在在带来的经营收益。当庞大机器运转之时，内控既是润滑剂，又是制动器。改善经营、优化作业；分权制衡、数据透明。有效的内控管理，为“积极授权、有效行权”提供了制度性的保障。敢于行权、积极行权；让看得见全局的组织，合理授权、有效控制；这是华为想要的管理和控制机制。其实在内控机制制定过程中真正的受益者是公司的各级作业组织，权力更多、责任更大、边界更清，每个组织都能在自己的权责边界创造出更高的价值量。
三、对行政事业单位内控制度建设的几点思考
（一）以全面的单位内控风险点测评为基础
以某市行政事业单位内控风险点测评为例，各部门或单位应结合自身实际业务情况开展内控风险点的测评工作。通过测评结果找到管理中的薄弱环节，然后将内控制度建设分为几个部分展开。有必要的情况下，涉及到某些风险点的部门负责人可以根据工作需要成立二级或三级工作组，使工作开展更为细化。有业务交叉的相关部门负责人，需要相互配合，加强沟通交流，及时督查反馈工作进展，以利于内控工作的推进。
最后要限定完成时间。内控制度建设是一项系统工作，需要经过“制定-执行-修订-再执行”几个过程。有时在执行修订环节会出现反复，只有在具体工作中经得起不断验证才可以称得上具备使用价值。
（二）对权力集中的重点领域和关键岗位建立制约机制
在权力相对集中的重点领域、关键岗位要采取分事行权的制约机制。对经济、业务活动的决策执行、监督要分工明确，权责相互分离；对涉及经济业务活动的关键岗位，细化权责制；对管理岗位和执行岗位分别授权，明确授权的范围、对象、期限、授权与行权过程中的责任。最好细化到一般授权与特殊业务授权层级。定期轮岗，对重点领域、关键岗位，建立职工定期轮岗制度。不具备轮岗条件的单位，建议对相关重点业务采取专项审计等监督措施。
（三）根据行业特点因地制宜制定内控制度
各行各业内控制度建设具有相似性又存在差异性，所以必须根据行业特点因地制宜制定内控制度。提倡借鉴同行业成熟的先进经验，但是在借鉴的同时要结合自身单位特性进行修订，不能一味的追求生搬硬套。所以了解清楚本行业本单位实际服务群体，是开展内控制度建设工作的必要前提。
综上所述，开展内控制度建设工作十分必要， 他将推动社会整体经济馆朝着健康、高效的方向发展。降低运营风险、达到科学管理水平。虽然，今后内控制度建设工作依然会遇到一些新的困境，但是只要在工作中多总结，重修订，那么这项工作一定会取得很好的成效。
（作者单位：乌鲁木齐市图书馆）