从2017 年2 月开始，自治区、地（州市）、县（市） 三级财政、纪检部门联动，自上而下，历时半年时间，对全区县（市）、乡（镇）、村近年来财政资金管理使用情况进行了多批次系统检查、核查、抽查，力度之大，前所未有。本文依据昌吉市检查的情况分析，目前乡（镇）村财政资金管理主要存在的主要问题，并就如何加强乡（镇）财政资金管理提出相应的对策建设。
一、当前乡（镇）村财政奖金管理存在的问题
（一）财务人员持证上岗比例较低。全市136 名乡（镇）村级财务人员，绝大部分无证上岗，特别是村级报账员（出纳）大多数不具备相关会计专业知识，对依法依规办理会计核算、出纳业务理解认知度低，对专项补助资金核算的科目使用不准确、不规范，资金混用情况普遍，监督管理缺失，导致部分专项资金无法追溯以往资金的使用情况。
（二）村级项目政府采购机制不健全。部分乡
（镇）村项目建设、实施过程中不履行招投标手续， 为赶时间，先建设、后规划、再招标，决策机制比较混乱。
（三）长期挂账问题比较普遍突出。部分乡镇村债权、债务关系复杂，对长期挂账资金不进行及时清理，导致呆账、死账问题不断发生。部分专项资金结余在乡（镇）村长期挂账滞留，既不按规定用途使用，也不上缴国库，发挥不了作用。
（四）使用大量劳务发票安排支出。部分乡
（镇）村存在大量使用劳务费发票入账核算现象，劳务费发票后面未附任何劳务《合同》及情况说明，对支出事项的真实性无法确认。
（五）部分乡（镇）村存在小金库、白条入账等问题。主要是现金发放四老人员补助、五保户供养金、残疾人补助金等个人生活补助资金过程中，具体发放人员将资金存入个人卡中，再根据发放时间安排依次取出发放。部分村级项目支出不开发票， 以普通收据等白条列支。
（六）资金拨付流程不够规范。目前乡镇村财政资金呈现多部门管理、多渠道拨付格局。除了财政部门拨付的乡镇村人员经费、机构运转经费以及少量专项补助资金外，绝大部分涉农惠农资金都通过行业主管部门管理和拨付，这部分资金财政先拨付到行业主管部门，行业主管部门再拿出资金分配补助方案，报政府批准后拨付各乡镇、各乡镇按进度逐步兑付到位。结果形成两种局面：一是专项资金因各种原因滞留在行业主管部门发挥不了作用；
二是行业主管部门拨付到乡镇村的专项补助资金， 乡镇村只能通过往来账进行核算，由于很多乡镇村往来账不设明细账，结果各部门拨付的专项补助资金放在一起使用，时间一长，就分不清各路资金的来龙去脉以及收支结余情况了，造成各类资金互相挤占挪用，管理混乱不堪。
（七）固定资产管理有漏洞。部分乡镇固定资产长期不进行清理，固定资产明细账上存在的资产，经核对大部分已报废或灭失，车辆及房屋类资产被随意变卖、处置、顶账，账实不符情况较为突出。
（八）村务公开不到位。部分村财务收支情况未做到及时公开，支出不透明，群众意见很大，村级内控监督机制局限于纸上，没有认认真真落实到行动上。
二、加强乡（镇）村财政资金管理的对策建设
针对当前乡（镇）村财政资金管理存在的主要问题，昌吉市人民政府多次召开乡镇（街道）主要领导和相关行业主管部门主要领导参加的问题分析及整改专题会议，研究对策，出台制度，从四个方面全面加强乡（镇）村财政资金的管理工作。
（一）全面加强乡镇预算管理工作
一是明确乡（镇）人民政府是本级预算编制与执行的责任主体，财政所是预算编制与管理的主要职能部门。乡（镇）财政所应依法履行《中华人民共和国预算法》赋予的各项职责，每年按规定编制完整的乡（镇）预算（草案），报乡（镇）本级人民代表大会审议批准。预算编制的基本原则是：统筹兼顾、勤俭节约、量入为出、讲求绩效、收支平衡。
二是经乡（镇）人民代表大会批准的预算，乡
（镇）财政所应在乡（镇）人民代表大会结束后的20 日内，以文件形式批复各站所、村集体经济组织执行，并在政府门户网站指定信息公开栏公开。年度终了后10 天之内，乡（镇）财政所要根据当年预算执行的实际情况编制乡（镇）预算调整方案，报乡（镇） 人大主席团审议批准。三是预算执行过程中，当年未列入预算的支出，未经规定程序批准，不得追加预算，不得安排支出。未按规定程序报请批准并纳入预算管理，乡
（镇）不得举借任何政府性债务，也不得将任何公益类建设项目通过拖欠工程款形式付诸实施。
（二）全面加强乡镇财务管理工作
一是明确领导责任主体。乡（镇）党委书记、乡
（镇）长是乡（镇）财务收支活动的第一责任人，对乡
（镇）经济活动的合法性承担主要责任，乡（镇）副职领导和财政所长作为参谋助手发挥作用，承担连带责任；村委会主任（书记）是村集体经济组织的第一责任人，对村集体经济组织的经济活动的合法性承担主要责任，村委会副职领导和财务人员作为参谋助手发挥作用，承担连带责任。财政所、农经站应依据《中华人民共和国会计法》、《村集体经济组织会计制度》规定，共同监督、指导村级集体经济组织财务核算及日常管理工作，负责将国家各项惠农政策落实到所有村级组织及农村所有家庭。
二是依法规范会计核算工作。乡（镇）人民政府及其站所、村集体经济组织必须依据《中华人民共和国会计法》规定建立完善的会计核算机制，会计机构、会计人员必须按照国家统一的会计制度规定对原始凭证进行审核，对不真实、不合法的原始凭证不予接受，并向本单位（组织）主要负责人报告；对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，并要求按照国家统一的会计制度的规定更正、补充。财务人员要坚持原则、廉洁奉公，认真贯彻执行党和国家的经济政策、法律、法规，遵守财经纪律，按时处理账务，定期核对现金、盘点物资，做到账实、账款、账证、账表相符。
三是加强财政资金管理工作。乡（镇）财政所
应及时与上级财政部门对接，加强年度预算资金的审核监督，认真做好各类财政专项补助、补贴资金的拨付、使用和管理工作，确保支出符合规范要求。严禁通过倒账、混用方式将专项补助资金转移到单位（组织）基本账户，用于办公费用支出，造成挪用的既成事实。
四是加强国有（集体）资产管理工作。乡（镇）、村必须建立有效的资产管理制度和台账，每年6 月
和12 月，定期进行资产的清理盘点工作，盘点结果要与会计账目进行核对，起到查遗补漏效果。财政所（农经站）要采取随机抽查的方式确保清理盘点结果的真实性和有效性。财政所（农经站）要定期汇总各单位（组织）盘点成果，形成书面财务报告， 向乡（镇）、村主要领导作专题汇报。严禁用国有
（集体）资产顶账，导致资产灭失。
五是严格公务接待制度。乡（镇）实行工作餐接待制度，所有公务接待原则上只安排工作餐，被接待个人必须按标准付费。村集体经济组织实行零接待制度，上级组织的外来人员参观考察活动接待费用由组织活动的业务主管部门承担。
六是加强劳务费发票的审核管理。严禁用大量劳务费发票安排非劳务支出，劳务费发票后必须附购买劳务的《合同》或《协议》等表明具体购买劳务内容的印证材料。由财政资金承担的购买劳务事项，需由各乡（镇）报请市人民政府批准后执行。一次性购买劳务《合同》《协议》签订时间最长不得超过三年。
七是加强现金结算管理。除工资福利支出、个人和家庭生活补助支出、差旅费结算等事项外，一律不准现金结算支付。个人因公出差等借款，在结束公务活动返回后，3 个月之内必须结清往来。鼓励使用公务卡办理公务活动结算事项。
八是加强往来账管理。往来账必须使用明细科目逐项反映，结构清晰，一目了然。严禁往来账互相对冲，严禁往来账不设明细科目记成包包账； 严禁将往来账结余资金转作办公费安排支出。对于以往各乡（镇）村会计账中所有不设明细科目形成的包包往来账，必须限期还原为结构清晰的往来账；对于历史遗留的以往个人欠款挂账，在理清原因后，由乡（镇）纪检部门书面通知借款人，限期还款结账；对于其他往来资金，清理后要及时清偿。九是严禁白条入账。所有经审核确认的工程类项目支出和商品购置、劳务服务类支出事项，必须逐笔开具合法的税务发票结算入账，不得以各种形式的收条、收据结算入账。行政事业类收费性支出或往来结算，需要开具自治区财政统一监制的行政事业性收费收据或收款收据。
十是严禁公款私存。乡（镇）、村要全面改进现金发放工作机制，严禁以各种理由、各种形式将现金存入发放人银行卡。四老人员、残疾人员、高龄老人、五保户、生活困难家庭的特殊救助等生活补助，按规定采用现金方式发放。基本要求是：由财政所、农经站共同指定专人负责发放工作，由村委会通知领款人（或监护人）到预定地点集中，采取定点、定时、集中发放方式，在较短时间内完成现金发放工作；对少数行动不便的老人、残疾人可以约定时间上门发放。其他对个人补贴支出通过一卡通形式发放。
十一是加强政府采购管理工作。乡（镇）、村要
全面加强招投标管理工作。基本建设工程项目总额30 万元（含30 万元）以上，货物和服务类采购项
目总额在15 万元（含15 万元）以上，由政府采购中心实施集中采购；在上述限额以下的，由乡（镇）按照规定流程组织自行采购。一个项目、一批货物和服务，严禁拆分或化整为零进行违法采购。
十二是从严审核项目支出。乡（镇）财政所及单位（村）要从严审核把关政府采购、《合同》、《协议》支出事项，确保支出内容与招投标手续、《合同》、《协议》内容相一致。未按规定办理采购手续的、支付对象与《合同》、《协议》签约人不一致的，一律不安排支出，谁批准支出谁承担责任。
十三是结转结余资金上缴国库。中央、自治区、自治州财政安排拨付的各类补贴、补助资金，超过两年（含两年）以上的结转结余资金，无论什么原因，一律作为财政存量资金盘活，上缴市级国库；市级财政安排的各类补贴、补助资金，超过一年（含一年）以上的结转结余资金，无论什么原因，一律作为财政存量资金盘活，上缴市级国库；凡是项目已经实施完毕，专项补贴、补助资金已经按规定比例支付到位，剩余已经不能按原规定用途继续使用的结余资金，一律作为财政存量资金盘活，上缴市级国库；各单位财政存款利息收入、国有资产出租（出让、处置）收入、依法依规收取的非税收入，按规定上缴市级国库或专户。
（三）全面加强乡镇内部控制工作
一是加强项目统筹规划管理工作。乡（镇）规划建设项目必须与全市整体规划相衔接并纳入市人民政府项目建设目录。没有资金保障的项目一律不得实施。有资金保障的工程类项目建设，必须履行立项、规划、环评、土地、建设、监理及政府采购等手续；项目实施前，乡（镇）、村必须与具有资质的施工企业签订施工合同；项目竣工后三个月内，乡
（镇）（村）必须及时组织项目的竣工验收，且在项目竣工验收后一年内完成工程决算审计。乡（镇）财政所（农经站）要认真履行监督职责，定期或不定期检查项目工程类支出的合规性，对发现的不合规问题及时予以纠正。
二是健全“村财乡（镇）管村用”管理体制。村集体经济组织的会计人员由乡（镇）农经站、财政所共同提出委派方案，经乡（镇）人民政府批准后委派，每3 年轮岗一次。村级报账员（出纳）由各村选派。会计人员应持证（会计专业技术资格证书）上岗，报账员（出纳）应具备基本的专业知识或技能。三是村级组织经费实行分类分级管理。村级
组织正常的运转经费、非项目类为民办实事经费， 由村委会管理使用；村干部工资由乡（镇）党委、政府通过考核程序按月或按季打卡发放；项目支出实行报账制管理，由乡（镇）分账核算、财政所审核无误后拨付。
四是强化联签联审制度。乡（镇）政府及站所单笔3000 元（不含3000 元）以下的支出，由经办人签字、会计审核后、由乡（镇）财政所长、分管财务的镇领导审核签字批准后列支；单笔3000 元（含3000元）以上的支出，由经办人签字、会计审核后、由乡
（镇）财政所长、分管财务的镇领导审核签字后，由乡（镇）办公室定期提交乡（镇）财经会议审议批准后列支，财经会议决策事项必须要有完整的会议记录做印证。乡（镇）党委书记、乡（镇）长均不直接分管机关站所财务支出；村集体经济组织单笔1500 元
（不含1500 元）以下的支出，由经办人签字、会计审核后、由村委会主任（书记）签字批准并经村理财小组审定同意后列支；单笔1500 元（含1500 元）以上的支出，由村委会会同村理财小组共同审议并报请乡（镇）人民政府批准后列支。签字审核手续不完整的票据，不得安排支出。
五是国有（集体）资产处置实行报批制度。乡
（镇）国有资产的处置，由乡（镇）提出处置方案，报市委财经领导小组会议审议批准后，由市财政国有资产管理部门下达国有资产处置通知后执行。村集体资产的处置，由村委会提出方案，经村民代表大会表决同意后，报乡（镇）财经会议审议批准后执行。
六是从严加强票据管理工作。乡镇财政所要定期清理核销票据，掌握票据使用的基本情况，及时规范问题票据，确保按规定用途合理使用各类票据。村集体经济组织向村民或其他经济组织（企业或单位）收取费用，应开具财政部门监制的统一规范的收款收据；村集体经济组织的经营服务类业务，应依法开具税务发票。
七是加强“三公”经费支出管理。严禁公车私挂、私车公养。财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等必须严格控制在财政部门核定的预算标准之内。对于已经发生的公车私挂、私车公养问题，各乡（镇）应如实清理登记，上报财政、纪检部门按相关规定处理。
八是整合改进拨款流程。市直各部门必须优化、改进涉农资金拨付流程，应将原由各行政主管部门分头拨付的各类补助资金，实行审核监督与拨款分离政策，即：各行政主管部门根据自身管理职责提出资金补助方案，经市委财经领导小组会议审议批准后，补助资金由财政部门直接拨付各乡
（镇），由乡（镇）财政所（农经站）负责兑现或发放。改进资金拨付流程后，主管部门的管理职责主要放在具体环节的审核把关上，财政部门的管理职责主要放在资金的具体兑付环节上。
九是强化信息公开管理。乡（镇）经济收支活动由财政所按月编制财务报告，经乡（镇）主要领导审定后在指定公示栏公开。对于社会各界提出的质疑，乡（镇）人民政府及其相关站所要积极回应， 为群众释疑解惑，消除疑虑。村集体经济组织经济收支活动由会计人员按月编制财务报告，经村民委员会审定后向村民按月公示。村委会必须积极回应或答复村民对经济支出事项提出的任何质疑。
（四）全面强化责任追究机制
一是明确责任追究的原则。乡（镇）（村）经济活动出现违纪违规问题，按照“谁审核谁负责、谁签字谁负责、谁决策谁负责”的原则依法、依规分别严厉追责。
二是对十四类违法违规行为严厉追责。乡镇村财政资金管理审核把关不严，出现违规违纪事项的，将按照《预算法》《会计法》《采购法》《招投标法》《财政违法行为处罚处分条例》以及其他相关法律规定追究有关人员渎职、失职责任。违法违规行为特别严重的，将移交司法机关处理。违规违纪行为主要包括：违反规定乱收费的；坐支应缴未缴预算收入的；编制虚假材料虚报冒领财政资金的；管理失职导致国有（集体）资产灭失的；现金管理使用不规范和白条入账的；入账发票内容失实的；三公经费超标准支出的；滞留、挪用各类财政资金的；违反规定超概算、超标准投入项目资金的；未纳入预算管理擅自安排支出的；项目未批先建的和不履行政府采购手续的；不按规定上缴财政存量资金的；账目管理混乱理不清头绪的；财务信息公开不到位群众有意见的；其他违反规定的经济活动行为。
三监管部门联动加强动态监管工作。监察部
门依法依规对乡（镇）（村）经济活动进行不定期督查；审计部门依法依规对乡（镇）（村）经济活动进行审计监督；财政部门依法依规对乡（镇）（村）会计核算和财务管理活动进行监督。
采取上述措施后，昌吉市将从严督促乡镇村财务管理工作，力促各乡镇将这些措施落到实处，在较短时间内取得实效。
（作者单位：昌吉市财政局）