编者按 　建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告 制度，已经被纳入国家“十二五”规划纲要、党的十八届三中 全会决定和新《预算法》等重要的顶层设计，不仅有利于摸清 “家底”，真实全面反映政府财务状况和运营情况，提高财政 透明度和公共管理水平，也有利于防范政府债务风险，科学预 测未来财政收支情况，促进财政中长期可持续发展。杭州市于 2014年开始试编政府综合财务报告，迄今已五个年头。经过五 年的积极探索与实践，我们立足杭州实际，初步建立起较为完 整的政府财务报告编制制度和流畅的编制工作体系，积累了较 为丰富的编制工作经验，培养了一支懂业务善钻研的专业化队 伍，多次参与财政部和省财政厅的制度修订、报表设计、报告 会审，所上报的政府综合财务报告质量屡次获得省财政厅的通 报表扬。下辖各区县（市）财政部门的相关人员知行合一，提 炼总结政府综合财务报告制度改革的成功经验，从制度体系框 架设计、资产管理、会计制度贯彻执行、会计人员队伍建设等 方面反映改革过程中存在的问题和障碍，提出深化改革的具体 对策措施，展望未来编制自然资源资产负债表等改革方向。从 各区县（市）上报的众多高质量稿件中，我们从中选择四篇， 分别围绕基层改革困境、自然资源计价、财政专户资金合并报 表等方面开展研究和探索，以期在新时代，秉承浙江精神，干 在实处，使杭州市政府综合财务报告制度改革继续走在前列， 勇立潮头。
政府财务报告制度改革情况
（一）实施背景 我国历来实行以收付实现制为基础的决算报告制 度，主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确 反映财政预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了 重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制 度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政中长期 可持续发展和推进国家治理现代化的要求。编制权责 发生制政府财务报告，对全面准确反映政府财务状况 和运行情况，有效推动政府资产负债管理，防范财政 风险，改进政府绩效考核，促进政府规范管理和有效 监督有着积极的意义。 正是在这样的背景下，国内各界要求进行政府财 务报告制度改革的呼声日益高涨，2011年“十二五” 规划纲要提出，要“进一步推进政府会计改革，逐 步建立政府财务报告制度”；2013年十八届三中全 会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》关于深化财税体制改革，改进预算管理制度中明 确“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”， 明确政府综合财务报告制度在政府会计改革中的核 心地位；2013年财政部以财库〔2013〕16号文印发 了《2012年度权责发生制政府综合财务报告试编办 法》，要求全国所有省（自治区、直辖市）必须试编 权责发生制政府综合财务报告，浙江省包括省本级、 嘉兴市本级、海盐县本级、宁波市本级、余姚市本级 参加了试编。2014年新颁布的《预算法》提出“各 级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础 的政府综合财务报告”；随后国务院批转财政部《权 责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简 称《方案》），明确了权责发生制政府综合财务报告 制度改革的总体目标、主要内容以及时间表、路线图 等，标志政府财务报告制度改革全面铺开。为贯彻落 实《方案》要求，2015年财政部出台了《关于印发 〈政府财务报告编制办法（试行）〉的通知》《关于
印发〈政府部门财务报告编制操作指南（试行）〉的 通知》和《关于印发〈政府综合财务报告编制操作指 南（试行）〉的通知》三项制度，从2017年1月1日起 开始实施，浙江省正式编制政府财务报告。 （二）江干区改革实施情况 2014年江干区开始试编2013年度权责发生制政府 综合财务报告，连续试编3年后，2016年按照浙江省财 政厅要求正式编制政府综合财务报告，并试点编制部 门财务报告，改革工作全面铺开。 政府财务报告的编制是一项全面性、综合性的工 作，面对这一任务，江干区财政局高度重视、精心组 织：一是第一时间召开了由局长、分管副局长、相关 业务科室负责人和业务骨干参加的工作会议，成立区 财政局政府财务报告编制工作领导小组，制定并印发 《关于成立江干区本级政府财务报告编制工作领导小 组的通知》。二是结合江干实际，出台切实可行的工 作方案。2014年出台了编制综合财务报告工作方案， 2016年面对改革新形势和财政部、省厅新要求，制定 并印发《江干区本级政府财务报告工作方案》（江财 发﹝2016﹞95号）。三是做好培训、落实工作。2016 年、2017年为编制部门财务报告，江干区组织部门 财务报告编制工作动员，开展相关业务培训和上机操 作，帮助单位尽快掌握编制方法。在编制过程中抓好 落实，通过QQ、电话、微信等途径为单位进行答疑解 惑，2016年、2017年均组织有困难预算单位编制人员 进行集中编报，有效保障了部门财务报告编制工作有 序进行。四是集中力量汇总形成政府综合财务报告， 面对单位上报的部门财务报告，积极落实各方职责进 行审核，在保障数据质量的基础上，汇总财政总预算 会计、专户会计等相关数据形成本区综合财务报告。 根据2016年度政府综合财务报表显示，截至2016年12 月31日，江干区政府拥有资产总额133.38亿元，负债 总额64.23亿元，净资产总额69.15亿元。从总体上看， 流动负债保障率（流动资产/流动负债）为3.1，政府 拥有的流动资产足以偿还短期债务。江干区本级政府综合财务报告的资产负债率为48.2%，负债总额占GDP 的比率（政府债务率）为11.6%，比国际警戒线60%低 48.4个百分点，政府总体财务状况良好。 在各方配合努力下，江干区建立了较为完善的编 制机制，初步摸清了“家底”。但随着改革的深入， 工作要求的不断提高，特别是部门财务报告编制的启 动，也暴露出了一系列的基础问题，报告数据质量提 升面临着较大困境。
政府财务报告改革困境
（一）顶层要求和基层财务力量不匹配 权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政 府会计制度的重大改革，为完成这一目标，近年来财 政部按照《方案》时间表，出台了各项新制度。编制 权责发生制政府财务报告，对单位会计人员素质提出 了更高要求，要求财务人员从简单的经济业务“客观 记录者”向专业的“会计核算”+“财务管理”+“综 合分析”角色转变，但实际情况是基层财务人员素质 远达不到改革的要求。根据2018年4月江干区行政事业 单位提供的信息数据统计，全区行政事业单位财务人 员357人，平均1个单位分配不到2名，财务人员明显力 量不够。这支基层会计队伍开展政府财务报告编制工 作存在不少问题：一是临时工和兼职财务人员较多， 流动性大，工作忙。据调查统计，在江干区单位财务 人员中特岗、临时人员等有83名，占全区的23.25%。 兼职情况有180人（含在本单位兼职），超过总人数 的一半，其中兼1个单位以上的财务人员有81人，兼3 个单位以上的财务人员有9人。特岗、临时人员待遇相 对较低、流动频繁，多工种兼职会使财务人员精力分 散，忙于应付日常事务，工作责任心不强。队伍不稳 定影响了编制工作的正常开展和衔接，直接影响财务 报告质量。二是财务人员业务知识储备不够。据调查 统计，江干区财会专业出自的会计人员占比46.5%，且 中高级职称占财务人员比只有15.69%。政府财务报告
的编制是一项新工作，但各单位领导包括会计人员的 观念仍停留在“行政事业单位财务工作就是报账、记 账等简单业务”，基层会计从业人员对这项工作的重 要性及必要性不了解，从思想上尚未认识及接受，行 动上缺少主动学习的动力，这也导致财务人员对政府 会计制度知识更新不够重视，难以达到财政部改革要 求。三是汇总和编制政府综合财务报告的人手不足。 不仅基层会计人员缺少，基层财政部门也面临人手不 够的情况。据统计，杭州市各区（县、市）汇总编制 人员都是兼职。编制政府财务报告，财政部门的负责 人员专业素质必须要过硬，不仅要指导部门财务报告 的编制，审核部门报告编制质量，还要对财政整体了 解。但现实中，因为基层财政力量不够，负责政府财 务报告的人员都是兼职，繁重的工作任务使他们分身 乏术，只求应付了事。基层财务力量和财政工作人员 力量不足，已经成为影响政府财务报告乃至整个政府 会计改革的硬伤。 （二）制度设计和实际执行不一致 会计核算、财务制度是编制政府财务报告的前提 和基础，为政府财务报告提供坚实的数据支撑，在现 行行政事业单位会计制度的基础上，财政部出台了系 列制度，但在现实工作中，这些制度并未执行到位， 导致财务报告数据失真。一是部分预算单位未严格按 照制度进行核算。2013年、2014年实施的行政事业单 位会计制度扩大了“双分录”适用范围，增加了预付 账款、应付账款等9个科目的“双分录”核算。但从 编制部门财务报告来看，情况不容乐观，许多单位仍 沿用过去的模式，未实行“双分录”核算。另外，现 行制度规定行政单位的基本建设投资在单独建账、单 独核算的同时，应按月、至少按年与行政事业大账合 并，实际上很多单位并未据此操作，影响部门财务报 告数据的完整性。二是部分预算单位内部控制制度缺 失。2012年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规 范》，但实际这些制度并未执行到位。以存货为例， 存货管理是内部控制体系的重要组成部分，相关会计制度也规定存货入库及使用核算分录，但事实上绝大 多数预算单位并未建立存货领用制度，存货购入直接 列支费用，未将存货作为资产进行反应。三是公共基 础设施等相关制度执行困难。为规范公共基础的核 算，现行制度和准则明确规定公共基础设施由按规定 对其负有管理维护职责的政府会计主体予以确认。但 事实上公共基础设施实际价值数据采集十分困难，存 在核算主体缺失、管理意识淡薄，遗留问题较多，所 有权界定较为困难等情况，江干区负责维护管理公共 基础设施的行政单位均未将这部分资产在单位会计账 上反映。虽然财政部要求资产条线开始试编公共基础 设施、文物资产、自然资源等报表，但很多只能以名 义价值反映，数量也不完整，至今财政部门仍无法掌 握本级政府管理的全部公共基础设施等数据，影响报 告完整性。 （三）大数据采集和软件匹配相矛盾 在实际操作中政府财务报告数据来自会计核算系 统，同时要和部门决算系统、债务系统、资产管理系 统等相关数据进行核对，软件系统开发应以编报过程 简便化、编报质量可靠化、编报程序规范化、编报工 作轻松化为原则，但目前政府财务报告软件难以满足 使用者的需求。一是服务器全省集中配置，导致网速 偏慢，编报过程往往是在等待或者重复录入中进行； 二是软件功能不够完善，比如很多审核功能是部门提 交上来之后软件公司后台导出来才能知道存在哪些问 题，不能满足编报要求；三是相关系统之间各自为 政，政府财务报告和其他各个软件系统之间的核对要 人工完成，大大增加了工作量。
深化政府财务报告制度改革的相关建议
（一）进一步夯实编报数据基础，全面反映政府 资产负债 数据质量决定了政府财务报告的质量，必须摸清 政府“家底”，加强政府资产负债管理。一是全面清
产核资，规范资产管理。全面清查政府固定资产、无 形资产、政府储备物资、公共基础设施、资源性资产 等，并界定市、区之间的产权归属。二是全面清理地 方政府债权债务。地方政府债权债务种类繁多，借债 主体也多，要做好债权登记与管理，对于上级转贷债 务、地方政府债务、政府基金投入、银行借款、政府 购买服务等各类借款需要进行全面统计和系统管理。 三是全面入账。结合2019年1月1日起实施的《政府会 计制度——行政事业单位会计科目和报表》，将基本 建设账、固定资产累计折旧（无形资产累计摊销）、 公共基础设施、文物资产、自然资源等根据相关准则 制度规范入账。 （二）加强会计人才队伍建设 做好政府财务报告各项工作，需要配备专业的人 员来提供智力支持。一是通过加强继续教育，开展大 轮训等，促使会计人员不断更新知识、积累经验，优 化知识结构，以适应会计岗位的需要。二是可借助社 会力量充实编报水平，探索会计服务外包，由中介机 构提供预算编制、账务核算、部门决算、财务报告等 一条龙服务，提高各单位财务管理水平，同时签订保 密协议保障数据的安全可靠。 （三）全面提升会计信息化水平 西方不少发达国家的政府会计信息系统建设已经 比较成熟，从报表数据的集中、处理、转换、核实等 各个流程都有相应的信息系统，很大程度上减少了会 计人员工作量，提高了工作效率，保证了工作质量。 如果没有现代化的技术手段加以支持，很难在规定的 时间内顺利完成任务并保证报告质量。应全面提升政 府部门的会计信息化水平，完善财务核算系统，建设 统一的财务云平台、资产云平台、债务云平台等，并 实现各平台之间的数据连通，由信息系统自动生成相 应的政府财务报告基础报表，在节省人力的同时提高 数据质量。