府会计标准体系采用收付实现制，主要以提供 反映预算收支执行情况的决算报告为目的，但无法准 确、完整反映政府资产负债“家底”，以及政府的运 行成本等情况。同时，现行政府会计领域多项制度并 存，体系繁杂、内容交叉、核算口径不一，造成不同 部门、单位的会计信息可比性不高。因此，为全面清 晰反映政府财务信息和预算执行信息，促进政府财务
浅谈权责发生制政府财务报告 改革难点及对策
——以杭州市萧山区为例
/萧山区财政局  江宣谕  徐  颖
管理水平提高和财政经济可持续发展，财政部按照党 中央、国务院的决策部署，根据《中华人民共和国预 算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决 定》有关要求，积极推进政府会计改革，致力建设以 权责发生制政府会计核算为基础的权责发生制政府综 合财务报告制度。
萧山区政府财务报告改革的现状
2013年萧山区在省厅统一部署下，开始试编权 责发生制政府综合财务报告，连续三年在没有相应软 件支持的情况下，出具了区本级政府综合财务报告。 2016年，浙江省财政厅下发了《浙江省财政厅关于开 展2016年度政府财务报告编制工作的通知》，要求 各市、县（市、区）财政部门2017年除编制本级政府 2016年度政府综合财务报告外，还需组织本级预算部 门编制2016年度政府部门财务报告并进行审核汇总， 政府财务报告改革延伸到预算单位，工作涉及面更 广、要求更高、难度也更大。 为做好政府财务报告编制试点工作，萧山区财政 局领导高度重视，第一时间成立了政府财务报告试编 工作领导小组，并出台萧山区本级政府财务报告试点 工作方案，对各预算单位及区财政局各业务科室的工 作职责进行分工落实，要求各业务科室和预算单位充 分认识政府财务报告的重要性，切实加强政府财务报 告报表编审质量，做到精心组织、统筹安排，扎实做 好各个环节工作，确保权责发生制政府财务报告制度 改革工作平稳有序推进。 萧山区政府财务报告编制工作分为四个阶段：第 一阶段是财政部门对政府财务报告管理系统进行测 试，编写《政府部门财务报告操作步骤说明》并分发 各预算单位，并对全区各预算单位的政府部门财务报 告编制工作进行布置培训。第二阶段是各预算单位在 财政部门的指导、协助下编制部门（单位）财务报 告。第三阶段是财政部门对单位填报数据进行初步审 核，在此基础上对所有预算单位数据进行抵消、汇总 审核，形成区本级汇总部门财务报表。第四阶段是财 政部门在合并部门财务报告和其他纳入合并范围主体 的基础上，编制抵销分录及调整分录，完成资产负债 表、收入费用表等财务报表，撰写政府财政经济状况 和政府财政财务管理情况，形成完整的本级政府综合 财务报告。通过这四个阶段全区上下的通力合作，萧 山区顺利完成了政府财务报告的试点工作，但与此同
时一些困难也逐步暴露出来，直接影响到报告的编制 质量。
政府财务报告改革中遇到的困难
（一）基层财务人员力量薄弱 权责发生制政府财务报告对政府会计工作提出了 更高的要求，就现实情况来看，基层财务人员专业素 质参差不齐，业务繁忙、工作流动性强、兼职现象普 遍，满足于报账、记账等工作现状，对新的会计制度 学习主动性不足，对新增工作抵触情绪严重。预算单 位普遍认为部门预算关系到单位本年度资源占用、资 产配置、项目多少等问题，而政府部门财务报告是会 计年度结束后财务数据的事后反映，并且是近两年来 一项新增工作，无足轻重，从而使政府财务报告编制 工作处于边缘化，得不到足够重视。加之财政预算执 行部门对预算单位缺乏约束机制，单位财务人员工作 不到位、编制报告应付了事的现象较为普遍。财务人 力资源的不足使财务报告质量难以保证，严重制约了 政府财务报告工作的改革进程。 （二）政府财务报告编制质量与要求存在差距 双分录核算不规范。为了满足预算管理和财务管 理的双重需求，统一决算口径，给会计信息使用者提 供准确的信息，将收付实现制和权责发生制巧妙结 合，现行政府会计制度要求双分录核算，即增加了资 产基金及待偿债净资产的核算。但因为基层会计人员 力量薄弱，专业知识接受程度不同，造成了单位会计 双分录核算不到位，导致会计报表数据缺失。 公共基础设施核算主体缺失。公共基础设施项目 竣工，建设单位将在建工程收支数据做竣工决算后， 应由后续管理部门作为核算主体确认资产。但实际情 况是：因历史遗留问题，公共基础设施核算制度尚未 健全，核算主体缺失，公共基础设施资产数据未在资 产账中体现。长期下来，造成大量的公共基础设施数 据流失，编制政府部门财务报告时无法准确取得相关 数据。
抵销难以精准化。现阶段我国政府综合财务报告 的合并抵销仍然局限于同一政府层级，同级单位间的 政府内部交易事项在核算中未详尽到单位及事项细 节，而且部分基层会计人员专业素养较弱，单位之间 又缺乏沟通，导致财务报告编制过程中的抵销事项难 以精准化。同时，由于各预算单位业务的专业性、复 杂性和财政事项的特殊性，也降低了抵销的准确性。 （三）固定资产计量与折旧数据不全 2016年萧山区开展了全区行政事业单位固定资产 清查工作，在一定程度上规范了各预算单位固定资产 的记录与统计工作。但是，就近两年政府财务报告编 制工作来看，大多数单位固定资产核算与台账登记并 不是同一个人，财务部门对固定资产进行核算反映， 资产管理部门进行信息登记，各单位固定资产卡片信 息仍然存在金额、开始使用时间、预计使用月份等信 息登记错误，或者是没有根据实际情况的变化在系统 里及时登记，出现会计账与固定资产系统数据不一致 的状况；甚至有的单位由于一些固定资产年数久远， 具体信息已无法追溯，无法调整，出现永久性差异。 目前萧山区使用的用友固定资产系统在固定资产累计 折旧系统取数方面尚未完善，按照现行制度要求对资 产按月计提折旧的话，需对系统中资产按类别、入账 时间、折旧年限等进一步核实分类；还存在需要补提 以往年度的累计折旧问题。如果资产系统不能自动生 成累计折旧相关数据，编制财务报告需要会计人员人 工操作的话，工作难度和工作量将非常大。 （四）信息系统支撑不足 政府财务报告编制工作处于起步阶段，很多工作 都在摸索中前行。目前使用的政府财务报告信息管理 系统反应慢、系统漏洞多、操作步骤繁琐，单位在 编报过程中很大一部分时间浪费在等待系统反应和 刷新页面上。系统的审核功能不到位，很多审核错 误要等单位数据上交以后才发现存在问题，审核公 式、系统功能、操作步骤在编制过程中不断更新，导 致完成早的单位数据返工，不利于调动单位工作的 积极性。政府财务报告管理系统与总决算、部门决算、固定资产系统等财务软件衔接不足，很多财务数 据需要人工核对，费时费力，大大降低了政府财务报 告的工作效率。
有效推行政府财务报告改革的对策和建议
（一）加快基层财务人员专业化的培养 为适应政府财务报告工作的需要，我国应注重 政府会计人才的储备和培养，尤其是基层财务人员 的专业化培养；应当采取有效措施，如加强业务培 训、公开招考引进、挂职交流等方式，切实提高政 府会计人员的业务水平，以保障政府财务报告工作 的顺利推进。 （二）加强信息系统支撑 财政部门应进一步完善固定资产系统，督促各单 位对本单位资产全面清查核实并在固定资产系统中加 以完善，对历史遗留问题，具体问题具体分析，切实 做到账实相符、账账相符。在夯实数据基础后，资产 系统能自动计算每月折旧金额，切实减轻财务人员工 作负担。 政府财务报告管理系统应优化系统本身的性能、 简化系统的操作流程。在编报工作开始之前完善审核 公式，加强与会计核算、部门决算、固定资产等系统 之间的数据共享，实现系统之间直接取数与数据核 对，在发生数据不一致或是审核有误的情况时，要求 单位直接在填报时写明原因，减少后期人工核对数据 的工作量，避免单位数据返工，提高政府部门财务报 告数据的准确性。 （三）制定政府财务报告编制工作规范和考核机制 为进一步规范基层财务工作，充分调动会计人员 工作的积极性，切实提高政府财务报告的质量，针对 政府财务报告编审工作，制定相应的工作规范和考核 机制，有利于明确基本要求、工作流程和职责划分， 推进各项工作按计划有序进行。