拱墅区财政局　应　超
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部 分，绩效目标是预算绩效管理的前提和基础，贯穿 于预算绩效管理始终，是预算资金安排、事中绩效 跟踪和事后绩效评价的重要依据。预算绩效目标 管理较好地解决了“委托代理”理论中的“信息不 对称”和“激励不相容”问题，作为受托方的政府 部门通过设定绩效目标，以目标为导向履行政府职 责，体现和保障了委托方公众代表的利益。通过对 结果评价，要求对结果负责并根据绩效目标完成情 况进行奖惩，实现“激励相容”的制度设计。
一、拱墅区绩效目标管理工作实践
近年来，拱墅区财政部门和预算单位按照上级 财政部门的统一部署，立足实际，积极探索，加强 预算绩效源头管理，夯实绩效管理基础，细化绩效 目标指标，建立绩效目标“五审”机制，从项目绩 效评价为重心的预算绩效管理模式向以绩效目标管 理为主抓手的全过程预算绩效管理模式转变，绩效 目标管理工作取得了一定成绩，并对如何更好推进 绩效管理目标进行认真思考。 （一）搭建框架，夯实绩效目标管理基础。根 据《浙江省人民政府关于全面推进预算绩效管理的 意见》《杭州市人民政府关于全面推进预算绩效 管理的实施意见》等文件的精神，2013年出台了 《拱墅区区级部门预算项目支出绩效管理规程（试 行）》，明确了绩效目标管理范围、申报主体、申 报原则、申报材料、申报流程等，设置全区统一的 绩效目标申报表、填报说明、填报细则，理清绩效 目标管理参与主体权责、内部管理规程、工作要求 规范，确保绩效目标管理规范性、科学性、可比 性，为适应新常态下预算绩效管理工作要求打下坚实的基础。 （二）真抓实干，绩效目标管理范围稳步扩大。 按照先试点探索后扩面推开的原则，2013年在区残 联、区教育局两家单位开始绩效目标申报试点， 2014年要求纳入部门预算管理金额在50万元以上的 项目或金额在50万元以下经财政部门认定需进行绩 效目标申报的项目均须进行绩效目标申报。2014年 纳入绩效目标管理项目232个，申报项目单位35家， 涉及资金11亿元，占年初预算项目资金的65.71%。 2015年在2014年申报的基础上进一步扩大了绩效目 标的申报范围，2015年全区43家预算单位共224个项 目纳入绩效目标管理，涉及财政资金12亿元，并对 43家单位项目绩效目标进行批复，实现了区本级部 门预算单位绩效目标申报、审核、批复全覆盖。 （三）积极探索，绩效目标指标体系逐步细 化。绩效目标指标是衡量考核绩效目标实现程度的 重要工具，是进行结果绩效评价工作的衡量依据。 2013年试点单位对预算绩效目标的概念比较模糊， 申报仅停留在项目申报的立项依据、规划文件、总 体目标等简单描述，对绩效指标的设置无从下手。 2014年预算单位在申报绩效目标过程中尝试对项目 预期产生的经济效益、社会效益、环保效益等绩效 目标指标进行定性描述，并提供相关的可行性论证 报告。通过专场专项辅导，2015年以量化的形式从 目标完成情况和实际效益两方面对绩效指标进行明 细，对所产生的经济效益、社会效益、环保效益等 绩效目标最终细化到三级指标，同时分解三级指标 的具体内容、设置标准、计算公式。强化绩效目标 保障措施，从目标设定、组织机构、管理制度、质 量控制等方面加强绩效目标运行控制，确保绩效目 标管理真正落到实处。 （四）评审创新，探索“五审”机制强化目标审核。将预算绩效管理关口前移，把绩效目标审核 作为提高预算绩效管理水平的重要突破口，建立绩 效目标基础审、集中审、复核审、综合审、专家审 “五审”机制，强化绩效目标审核。基础审，侧重 审核单位上报的绩效目标是否符合申报的范围，是 否存在该申报目标未申报、申报材料不完整不全面 的情形。集中审，集中审核绩效指标设置的科学 性、合理性，是否将绩效目标细化到三级指标，是 否根据具体项目设置个性化的指标体系。复核审， 重点审核项目绩效目标修改情况，是否按照反馈意 见修改完善项目指标，绩效目标的保障措施是否到 位。综合审，联合相关业务科室对年度重点项目绩 效目标进行综合评审，经过讨论研究形成绩效目标 综合评审意见。专家审，邀请杭州市绩效管理专家 库成员、社会第三方中介形成专家智囊团对重点全 过程绩效管理项目进行专家评审，通过资料收集审 查、专家论证答辩、专家集中评议等环节，对项目 的绩效目标和评价指标的设定提出了评审意见，并 对项目立项的必要性、实施内容的调整、预算资金 的安排等给予了相关意见和建议。区财政局将评审 意见书面批复到项目单位，作为部门预算编制和修 订项目绩效目标的重要参考，并以此作为项目完成 后实施绩效评价的依据。
二、拱墅区绩效目标管理存在的问题
拱墅区在预算绩效目标管理实践探索过程中， 也遇到了不少困难和问题，主要体现在思想、技 术、管理三大层面。 （一）绩效目标管理理念尚未全面建立。经过 几年的试点探索，拱墅区各部门对绩效管理有一定 的认识，但长期形成的“重分配、轻管理，重支 出、轻绩效”的观念没有根除，部分单位对绩效管 理的目标意识不强，认识不够，重视度不高，存在 畏难情绪，工作缺乏主动性。部分单位虽认识到绩 效目标管理的重要性，但编制绩效目标时存在被动 应付、草草了事现象，不愿套上目标管理的“紧箍 咒”。 部分单位对项目实施缺乏前瞻性的考虑，提
不出具体可行的目标。项目目标对绩效评价结果的 约束力不够强，目标管理的威慑力不够大，也在一 定程度上影响了预算单位对目标管理的重视度。 （二）绩效目标设置不够科学。只有将绩效目 标细化量化，才便于在项目实施过程中进行绩效跟 踪，在项目完成后进行绩效评价。一是部分项目绩 效目标侧重定性描述，没有具体的实施要求，约束 力不强，项目完成后的结果无法与目标进行对照。 如 “保障正常办公秩序”“全方面保障后勤管理 需求”“ 提升拱墅体育的整体水平”“丰富企退人 员的晚年精神文化生活”等目标过于笼统，与具体 项目相关性不强，项目实施后的结果很难与之对照 考核评价。二是项目预算支出明细与目标内容无法 准确细分对应。预算单位在申请绩效目标时，为完 成绩效目标的具体支出明细无法准确填报，明细支 出与目标的关联性不大，项目资金安排与项目目标 细分无法准确衔接。三是绩效指标细分到三级指标 的难度较大。要求对绩效目标设计相应三级评价指 标，确定合理的绩效标准，为绩效目标的完成提供 验证。但在实际操作中对具体项目目标完成情况和 实际效益的第三级指标内容不够量化，指标计算公 式无法准确设置，指标与目标不相匹配，量化指标 设置还处于初级阶段。 （三）绩效目标管理水平还相对薄弱。一是绩 效目标审核的力度有待进一步加强。项目归口管理 业务部门对目标审核认识不够，绩效的意识不强， 对项目审核时，重资金预算分配的审核，轻绩效目 标的审核，未对项目的立项依据，以前年度绩效目 标完成情况、项目绩效评价结果、项目预期的绩效 目标进行全面审查，没有站在目标角度考虑项目资 金分配问题，项目绩效目标审核与预算安排没有实 现有机统一。二是绩效目标信息化建设有待加强。 目前绩效目标管理还未纳入预算编制管理系统，绩 效目标管理与预算管理“两张皮”，绩效目标的申 报审核通过电子文档纸质文件等形式传输，大大影 响了工作效率，增加了行政成本，造成人力物力资 源的浪费。绩效目标管理“二上二下”流程无法与 预算编制 “二上二下”同步，绩效目标申报晚于部门预算的申报，绩效目标的批复慢于预算的批复， 绩效目标管理的约束力大大减弱。
三、完善绩效目标管理的思考
（一）强化绩效目标管理理念。新预算法中明 确要求“各部门、各单位应当按照国务院财政部门 制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求以 及绩效目标管理等预算编制规定”编制本部门、本 单位预算草案。以新预算法培训为契机，通过微 信、微博、拱财通APP等新兴媒体以及政府信息平 台广泛深入开展预算绩效目标管理宣传培训，强化 目标意识和效率意识，把预算绩效管理理念从事后 评价环节前移至预算编制环节，使绩效目标真正成 为绩效运行监控和绩效评价可操作、可考量和可评 判的基本依据，为解决长期困扰绩效工作“目标不 明”问题、 探索建立全过程预算绩效管理机制打好 坚实的思想基础。 （二）细化绩效目标编制。一是做好项目绩效 目标编制准备。各预算部门要结合上级部门工作要 求、单位年度工作计划、单位重点工作任务等，做 好项目绩效目标论证工作。在编制绩效目标时，要 综合分析项目立项情况，以前年度项目绩效目标完 成情况、项目绩效评价结果、项目绩效跟踪报告、 投入产出标准等因素提出合理可行的绩效目标，提高 绩效目标编制的科学性、合理性、有效性。二是深入 研究绩效指标。要根据具体项目情况，从预期提供的 公共产品和服务的数量、预期实现经济效益、社会效 益、环境效益，投入产出情况、资金管理、工程建 设、社会评价等方面细化量化绩效指标，并设置科学 指标计算公式，提供相应的指标参照标准，将绩效目 标逐一分解为易于操作、便于评价的绩效指标。 （三）优化绩效目标评审机制。继续加大绩效 目标审核力度，逐步完善绩效目标基础审、集中 审、复核审、综合审、专家审相结合的审核机制。 一是明确绩效部门与相关业务部门在目标“五审” 中的分工职责、审核重点，发挥各相关部门的评审 合力，实现一审紧扣一审，环环相扣，保证机制运
作顺畅高效。二是优化“五审”流程。结合部门预 算“二上二下”编制流程，合理确定绩效目标审核 时间节点，将绩效目标“五审”嵌入预算编制全过 程，实现绩效目标与预算编制有机衔接。三是积极 发挥“专家审”作用。将绩效目标“专家审”时间 节点前移，邀请预算、绩效、行业、管理等领域的 专家对重点项目绩效目标的可行性、资金安排的合理 性、指标设置的准确性、项目管理的特殊性进行全面 审核。综合专家评审意见作为项目绩效目标批复、预 算安排、运行跟踪、绩效评价的重要依据。坚持经济 性、效率性、效益性“3E”原则，通过绩效目标审核 层层把关，逐步提高绩效目标管理能力和水平。 （四）推进绩效目标信息化建设。加强绩效目 标信息平台建设，将绩效目标编审系统与部门预算 编制系统有机衔接，通过网络报批、智能提示等功 能设置，提高目标申报信息传输效率，消除传统申 报模式速度慢、效率低、程序繁、监管难等弊端， 实现绩效目标管理与预算管理同步 “二上二下”。 探索建立绩效目标库，研究同类项目的目标标准， 研发通用指标，将项目基本信息、项目绩效目标、 项目执行情况、绩效跟踪情况、绩效评价结果等内 容纳入目标库系统管理，为建立全过程预算绩效管 理机制做好数据系统支撑。以绩效目标库为基础进 行二次开发，收集整理有代表性的细化量化个性化 项目绩效指标，经过概括提炼，分门别类归入绩效 指标库，并不断进行更新完善，构建起适合本区项 目支出绩效目标管理指标库体系。 （五）探索建立公众参与绩效目标管理机制。为 保障“委托代理”中委托人的权利，邀请公众代表参 与涉及民生和公共领域重大投资项目绩效目标评审， 对项目绩效目标、预期效果向公众做出解释说明，充 分听取公众对项目绩效目标的意见，对于不符合公众 预期、无法提供公众满意绩效目标的项目一般不予安 排资金。综合相关绩效目标评审意见最终确定项目绩 效目标，将评审结果向社会公开，主动接受公众对绩 效目标实现程度进行监督，并且将受益人满意度作为 绩效评价结果的重要依据，解决“委托代理”中的 “信息不对称”和“激励不相容”等问题。