周俊芳

大型国企经济责任审计，对于 完善领导干部管理和监督机制、促 进惩治和预防腐败体系建设起到 重要作用。特别是党的十八大以 来，党中央、国务院高度重视国有 企业和国有资本审计工作，将经济 责任审计引向纵深发展。审计“全 覆盖”理念的提出，为经济责任审 计工作开辟了新征程。自 2014 年 国家出台了《国务院关于加强审计 工作的意见》到 2017 年实行的《中 共中央、国务院办公厅关于深化国 有企业和国有资本审计监督的若 干意见》等重要文件，反复强调“对 公共资金、国有资产、国有资源和 领导干部履行经济责任情况实行 审计全覆盖”。特别是 2018 年中 央审计委员会第一次全会中要求 “努力构建集中统一、全面覆盖、权 威高效的审计监督体系，更好发挥 审计在党和国家监督体系中的重 要作用”，对审计全覆盖赋予了更 完备的要求。鉴于传统审计理念 和方法已很难适应“全覆盖”审计 要求，因此，审计创新刻不容缓。 一、创新什么：明确四个“更 加注重” 1. 突出重点，更加注重在项目 选点中的精准锁定。大型国企运 作体量大多十分庞大，少则数十亿 多则几千亿的资产量，如果追求 “面面俱到”的全覆盖，将丧失审计
的效率；如果追求“以偏概全”的 全覆盖，无异于盲人摸象式的无 效。因此，“突出重点”的审计全覆 盖是在摸清企业底数的前提下，通 过精准锁定被审计单位，不拘泥于 审计选点的数量和资金量的比例： 横向来看，对重点发展板块、重点 环节特别是高风险领域进行深耕； 纵向来看，对普遍性、倾向性问题 作系统阐述，完整准确勾勒企业全 貌。 2. 预防先导，更加注重对重大 风险隐患的排摸与揭示。2017 年 习近平总书记在十九大报告中提 出：“要坚决打好三大攻坚战”，其 中与经济责任审计关系最为密切 的就是“防范化解重大风险”的挑 战，这也是审计全覆盖内涵的体 现。比起“审计发现问题”而言，“审 计揭示风险”本身具有更高的难度 和要求，需要对风险做出有效辨识 和分析。 3. 辩证分析，更加注重对决策 事项容错纠错机制的运用与完善。 2016 年李克强总理在《政府工作 报告》中首次提出：“要健全激励机 制和容错纠错机制，给改革创新者 撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢 干事、能干成事”。辨证来看，既有 宽容失败的度量，也有守土有责的 魄力。着力检查领导干部守法守 纪守规尽责情况，最终实现促进各
级领导干部有所作为，切实履职尽 责。 4. 深化改革，更加注重对影响 企业改革和发展的重大政策安排 予以评估和考量。2017 年中共中 央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于深化国有企业和国有资本审 计监督的若干意见》中，要求促进 国有企业贯彻执行“党和国家方针 政策、重大决策部署”、“促进国有 企业深化改革”等与国有经济改革 发展密切相关的内容被列入国有 企业审计的主要目标。国有企业 是国家经济政策执行的组成部分， 一方面以促进国家政策顺利实施 并实现预期效果为主要审计目标， 另一方面通过跟踪检查，及早发现 国家政策制定过程中偏离预期目 标的情况，提出审计意见和建议， 更能体现国家审计在保障国家经 济社会健康运行的“免疫系统”功 能。 二、如何创新：以四个“努力 实现”助力 1. 努力实现对大型国企全面 审计基础上的突出重点。审计方 案的确立是至关重要环节，要想在 有限的审计时间、审计人力基础 上，有重点有针对性的发现问题， 需要依靠详实有效具可操作性的 审计方案。一份详略得当、聚焦合 适的审计方案是完成审计目标最重要的环节之一。 方案所要关注的重点一定是 围绕国家经济发展大背景、行业发 展大脉络、企业经营发展大趋势来 进行的。那些对企业发展起决定 作用的板块或行业、可能发生高风 险的领域和环节、以及对政策执行 情况做出反馈的资金和资产都应 是“精准锁定对象”。具体做法第 一步，通过传统的报表分析结合现 代的大数据模块分析，把占据主导 地位的资金和行业筛选出来，对经 济责任审计年度内毛利率、净资产 收益率、资产回报率等重要经济指 标变化比率和绝对量变化较大的 部分标识出来，第二步，根据分析 成果，分板块下发审计任务给全体 审计组成员，逐一全面摸底企业基 本情况，包括三重一大决策机制、 主要经营方式、竞争环境及行业定 位、内部控制情况、年报审计披露 情况、企业发展困境等，初步锁定 审计关注对象；第三步，通过比对 相关年度国家行业经济发展大背 景，国家政策调整大方向，比如“营 改增”税收政策、企业减负相关政 策的影响，将一些无关锁定对象予 以剔除。第四步，查阅企业相关年 度计划、中长期发展规划，董事会 及行政办公会议纪要，对新兴发展 行业、新收购领域、转型转制企业、 板块领导人员长期未更换等企业 予以重点关注，对传统支柱行业的 重点事项、重点领域自上而下分模 块一统到底，做到点面结合，不留 死角。 2. 努力实现对企业风险的有 效识别。对审计中发现的问题要 关注与其相联系的深层次的潜在 漏洞或风险点，不以结果作为判断 问题的标准和依据，而是更多从程 序合规、利于远期发展、与企业定 位紧密度关系、内控有效性来把 握。
一是关注制度缺失或执行不 力的经济活动领域。以会议纪要 代替制度、以业务先行制度跟进作 为操作层面、有完善制度却用例外 原则来绕开、以领导签字代替制度 执行，这些现象本质上就是内部控 制缺失的有力证明，这些经济领域 也必然是高风险的代名词。二是 关注板块领导人员长期在一地担 任一把手，没有恰当的轮换机制， 容易形成“一言堂”和“一支笔”， 加大了内部控制失效的可能性，也 可能为企业发展制造虚假繁荣。 三是关注国家政策监管缺失或放 手过快领域。国家经济发展稳中 有进，各种新型经济模式不断涌 现，可能存在政策滞后现象。大型 国企特别是竞争类行业国企，同样 作为法人主体，不受干预市场行为 的政府指令所束缚。但是也必须 承认，合理有效的政策监管，有助 于杜绝可能损害国有资本公平、公 开、公正参与市场交易的行为。这 些领域一旦缺失，可能使国有资本 处于被动的挨打或被暗自利用的 可能性。四是关注企业发展趋势。
企业发展的轨迹总是印刻在他的 整体战略部署中的，如果存在发展 投向与整体部署不相符合的情况， 很可能存在短视效应的风险隐患。 比如是否存在披着资产经营的外 衣从事资本运作的内核，可能使资 金投向从经营性转为投机性，加大 了资金安全性风险。 3. 努力实现对领导人员的公 正评价。重点把握是否为了创新 和是否保持无私。习近平总书记 在 2016 年省部级主要领导干部贯 彻党的十八届五中全会精神专题 研讨班上的讲话中提出以“三个区 分开来”为统领，即“要把干部在 推进改革中因缺乏经验、先行先试 出现的失误和错误，同明知故犯的 违纪违法行为区分开来；把上级 尚无明确限制的探索性试验中的 失误和错误，同上级明令禁止后依 然我行我素的违纪违法行为区分 开来；把为推动发展的无意过失， 同为谋取私利的违纪违法行为区 分开来。”因此，区分故意与过失、 主观与客观、创新与因循成为审计 实践的要点。从监管现况看，目前尚未对 容错纠错机制形成一套系统的判 断标准，并未出现“正面清单”或 定性分类，但是如果剥开现象看本 质，对经济行为全过程予以把控， 在审计实践中仍具一定可操作性。 一是看起因：关注企业在推进改 革、先行先试中，是否为了创新和 探索所作的尝试，是否与企业的发 展方向和发展方式同步前进，如果 是前人已经有经验教训可供参考 的，或者单纯为了追求蓝海效应而 涉足非理性分析领域，则不能适用 容错机制。二是看经过，在创新发 展决策过程中是否履行了必要的 前期调研、可行性分析、尽职调查、 重大事项讨论决策等步骤，得出恰 当的判断。是否谋取个人私利，通 过内幕交易、利益互换等，以企业 利益换取个人利益。如果没有适 当的程序和步骤，存在背后假公济 私行为，则需作为重大问题来披 露。三是看结果，是否对企业经营 发展起到重要影响或阻碍，是否在 项目进行中予以重点跟踪和分析， 根据实际情况做优化和调整，并设 定合理的止损点。如果存在重投 资轻管理的情况，则应作为投资管 理问题来披露。 4. 努力实现对企业政策跟踪 情况审计的优化提升。要围绕服 务改革和经济社会发展的中心，对 一阶段来国家颁布的各项重大政 策措施和宏观调控部署在企业的 贯彻落实情况进行动态监督。以 更高站位，努力实现对审计发现问 题的源头分析和优化。 一方面，促进国有企业贯彻 执行“党和国家方针政策、重大决 策部署”。大型国企特别是功能性 国企，承担社会公共服务和管理职 能，是民生实事的落实载体。对国 家相关政策跟踪落实情况的审计 应放在十分重要的地位来考虑。
如储备粮轮换政策的执行对地方 粮食安全稳定的作用、大公交政策 中最后一公里的网线布局对群众 出行的影响、对资源保护政策的贯 彻中污泥污水处置对环境的影响 等。这些既聚焦于经济数据，又聚 焦于环保数据、满意度数据等，既 做定量分析又做定性分析，既着眼 历史又放眼未来，对审计实现国家 治理起到以小见大的作用。另一 方面揭示和反映政策执行中出现 的新情况新问题，提出完善制度和 政策的建议同样有其必要性。政 策出台不是一帆风顺的，可能经历 “水土不服”的过程，需要在执行中 不断完善和优化。可以是打通政 策落实的“最后一公里”，也可以是 为政策执行“打补丁”，如果审计只 是照搬照用，不能在过程中起到有 效的政策纠偏，就违背了政策制定 者的初衷。 三、今后展望：以“四个系统” 为依托 上述四个“努力实现”是助力 审计全覆盖的创新要求，也是针对 现有理念和资源做出的审计实践 参考。从下一步展望看，依托大数 据环境构建“四个系统”，将对经 责审计全覆盖实现质的飞跃。具 体做法，建议以全国审计系统为集 群，将各地积累的同期数据资源予 以整合提炼、分类分享及维护更 新，摆脱依靠审计人员经验判断的 主观性，更多使用数据和逻辑关系 实现客观反映。 1. 依托“审计方法系统”，从突 出重点的全覆盖向平扫型全覆盖 的飞跃。将现有成熟审计方法、审 计案例分类，以方法、思路、目标、 对应关系、算法等予以排列，针对 企业各级次的全部财务数据和业 务数据为基础，通过系统滚动核 查，对数据做出“平扫”结果，匹配 出疑点单位和疑点事项，精准确定
方案需重点关注的“点”和“面”。 2. 依托“风险识别系统”，从 单打独斗向军团作战的飞跃。根 据企业所属行业、规模大小、发展 阶段、内控情况、高风险点提示等 录入系统，以 AI 技术为依托，通过 关键词描述、相似度比对等做出匹 配，对企业发展和管理中可能发生 的隐患予以关注和提示。 3. 依托“评价问责系统”，从主 观判断向客观嵌入的飞跃。通过 将决策机制、决策动机、决策方法、 决策背景、跟踪管理等情况做定性 和定量化分解，比如涉及领导干部 亲属关联方交易、在经济萧条背景 下的大力扩张行为、背离企业主业 和发展趋势的投机行为等，可分解 每个环节的每个经济行为，对其给 予恰当的数据和权重定义，以问卷 式调查、正负分加减为计量，得出 一个相对客观的总体判断，对问责 追责的定性逐步实现客观统一的 标准和口径。 4. 依托“政策查析系统”，从 单点离散审计向多点联动审计的 飞跃。将国家重大政策从发布到 执行作全链条监控。通过从录入 并识别政策、到形成政策联动效应 分析，一方面对政策跟踪审计中的 政策选取具更大的科学性，自上而 下联动审计，最大效用体现审计价 值。另一方面，有助于监测在约束 同一经济行为时，不同部门各自制 定政策的合理性，协调统一性，真 正发挥审计在国家治理中的作用。 全覆盖视野下，大型国企经济 责任审计之路任重而道远，无论方 法和理念如何进阶，审计初心从未 改变，通过利用大量企业微观数据 刻画宏观经济社会运行形势，促进 审计震慑作用，为国家经济健康运 行保驾护航。 （作者单位：上海市审计局外 资运用审计处）