经过近年来的积极探索，镇海区 基本形成了国有资本管理、监督、营 运的基本框架，国有资本得到了较快 发展，国有企业为推动我区经济社会 平稳协调发展、保障和改善民生起到 了重要的作用。但在日常监管过程中 仍存在一些亟待解决的问题，如国资 监管范围尚未实现全覆盖、监管不够 到位、监管手段有限、管理界限不够 清晰等。为此，要结合我区《关于进 一步加强区属国资国企监管工作的实 施意见》要求，用改革的办法理顺国 资国企工作。

一、当前全区企业国资基本情况

（一）国有企业户数和分布情况 我区国有企业呈现出量大、面广、 小而散的状况，从产权级次看，共有 6 级，企业主要集中在 1-3 级。截至 2016 年 12 月 31 日，全区共有国有独 资、全资、控股、参股企业 155 户， 其中国有参股企业 21 户。 按出资隶属统计，区国资委（办） 出资的各级企业 82 户，含参股企业 17 户；区属部门（园区，含石化区）及 其下属事业单位出资的各级企业共 38 户，含参股企业 2 户；各镇政府、街 道办事处出资的各级企业 35 户，含参 股企业 2 户。 按企业功能分类统计，全区 134 户国有全资、控股企业中，专门承担 政府投资项目融资、建设和后续运营 任务的政府性投资公司 37 户，房地产 开发、园区配套服务、酒店等生产经 营性公司 87 户，以存量物业出租为主 业的资产管理类公司 10 户。全区 21 户国有参股企业全部为生产经营类公 司。

（二）国有资本分布情况 我 区 国 有 经 济 布 局 较 为 单 一， 全 区 134 家 国 有 全 资、 控 股 企 业 实 收 资 本 98.7 亿 元， 其 中 政 府 性 投 资 公司实收资本为 59.77 亿元，占总额 60.56%；生产经营性公司和资产管理 类公司的实收资本是 37.71 亿元和 1.22 亿元，分别占38.2%和1.24%。详见图1。

（三）国有全资、控股企业财务 概况 截 至 2016 年 12 月 31 日， 全 区 134 户国有全资、控股企业的财务概况 如下（财务数据简单加总）：期末资产 总额 1126.32 亿元，负债总额 738.39 亿元，所有者权益总额 387.93 亿元， 净利润总额 0.96 亿元。 从国有资产结构来看，主要以道 路、桥梁等基础公用设施及公益性项 目资产等非经营性为主，其中政府性 投资公司年末资产总额为 865.03 亿元，占总额的 76.8%。资产负债率为 65.56%，总体可控；从国有企业经营 情况来看，企业自我造血功能较弱， 政府性投资公司、资产管理类公司和 生产经营类公司期末净利润分别为 0.89 亿元、0.71 亿元和 -0.64 亿元， 但政府性投资公司收入来源主要为财 政补助和土地出让分成；从国有企业 盈亏情况看，盈利企业 47 户，占总数 35.07%，亏损 81 户 , 零损益 6 户。

二、区国企国资工作存在问题和 不足

（一）我区国企存在问题和不足 1. 国资分布过散，国企综合竞争 力、影响力不强。全区 134 户国有全资、 控股企业 2016 年末净资产合计 387.9 亿元，户均 2.9 亿元，其中规模超 50 亿元的仅 2 户，处于 10-50 亿元的 8 户， 1-10 亿元的 28 户；生产经营性公司 共有 87 户，净资产规模超 10 亿元的 仅 1 户，处于 1-10 亿元的 14 户。总 体上看，我区企业分布较散，特别是 生产经营性公司规模普遍较小，企业 综合竞争力不强，国有经济影响力较 弱。 2. 国企持续发展能力弱，国有资 本使用效率和效益不佳。三大类公司 中，政府性投资公司债务负担重、资 产质量差、“造血功能”弱，企业面 临严峻的生存压力；生产经营性公司 盈利能力弱，负债水平高，同时业务 空间小、经营模式旧、市场竞争经验少， 企业持续发展能力不足；资产管理类 公司普遍业务单一、资产回报不高， 国有资产经济价值体现不充分，国有 资本使用效益发挥不充分。 3. 法人治理结构不健全，国企经 营活力不强、问题多。全区 134 户国 有全资、控股企业名义上都设立了董 事会、监事会，但绝大部分都为虚设， 重大经营决策、企业负责人管理由主 管部门主导，行政化管理色彩较浓， 存在企业负责人身份转变不到位、薪 酬分配制度不科学、企业党建机制不 健全等问题。由于经营责任落实不到 位、经营激励不足，企业参与市场竞 争的自觉性、积极性不高，经营活力 普遍不强。

（二）我区国资监督管理工作存 在的不足 1、企业国资集中统一监管格局尚 未形成。按照“谁出资谁监管”的原则， 区属 101 户国有全资、控股企业中， 65 户区国资委（办）出资各级企业纳 入区国资管理部门监管范围，36 户主 管部门（园区管委会）所属企业分别 由 12 家主管部门（园区管委会）负责 监管，导致部分国有企业长期游离于 有效监管之外。同时也存在部分主管 部门对下属国企经营管理干预过多的 现象，个别甚至存在占用下属国有企 业人财物的情况。 2、国资监管工作体系不够健全。 目前，区内承担企业国资监管职责的 单位包括区国资管理部门、主管部门 （园区管委会）、镇（街道）。区国 资管理部门的监管职责主要落实在区 财政局，局内虽有专门科室负责监管 工作，但工作力量严重不足。各主管 部门虽都落实了科室和人员负责监管 工作，但几乎都为兼职，经验和精力 欠缺。大部分镇（街道）对下属国企 仍按业务归口来划分分管领导和管理 科室，未形成专业化工作体系。 3、国资监管职能发挥还不够到 位。国资监管部门作为履行出资人职 责的专门机构，但由于本身属行政机 关，工作方式行政化，难以适应市场 化经营，出现职能缺位、越位、错位。 就我区国资管理部门而言，近年来以 防国资流失、促政府性投资公司规范 运营、管控成本为重点，积极推进监 管实践，但在推动国资布局结构优化 调整、推动企业建立现代企业制度、 推动健全监管体制落实监管责任方面， 因多种原因，尚着力不多。

三、探索我区国资国企监管新模式 2016 年 10 月，区政府办公室印 发《关于进一步加强区属国资国企监 管工作的实施意见》，划清了国资监 管职责边界、落实了监管责任、明确 了监管要求。

（一）坚持以管资本为主，完善 国有资产管理体制。根据《关于进一步 加强区属国资国企监管工作的实施意 见》，分离出资人职责和国资监管职能， 将监管责任落实到位。设立由区政府 直接授权履行出资人职责的国有资本 投资运营公司，逐步筹建不同行业与 领域的国有控股集团，在“国有资本投资运营公司—国有控股集团—企业” 的三层国资管理架构中，发挥国资产 权管理中心、保值增值考核主体、企 业领导人员管理平台、企业党建推进 核心等作用，形成“投、融、管、退” 的资本投资运营良性循环，使国有资 本具有“亲市场性”；国资监管机构 作为区政府直属特设机构，负责国有 资本布局结构优化、产业结构调整、 国企发展改革等宏观管理，以及产权 界定、登记、统计等基础性管理，负 责对国有资本投资运营公司行使出资 人职责情况进行监督，负责制定国企 经营管理相关规范及监督实施，会同 财政部门建立国有资本经营预算和收 益管理制度，指导镇、街道健全国资 监管工作体系，强化国资监管。

（二）坚持优化布局结构，推进 区域经济转型升级。为拓宽融资平台 公司新的经营业务，推动其实体化、 市场化运作，在梳理排摸我区各类可 用资源的基础上，根据城市和产业发 展需要，以“专业化重组、市场化整合、 板块化经营”为出发点，推动融资平 台公司转型，设立若干家功能定位清 晰、主业突出、市场化运作、可持续 发展能力强的国有控股集团；通过整 合重组一批、巩固加强一批、创新发 展一批、清理退出一批，同时通过积 极推进主管部门与下属国有企业（含 企业化管理事业单位）脱钩，将经营 性国有资产并入相关国有控股集团集 中管理，切实提高国有资本集中度、 配置能力和运营效率，产业链竞争优 势和协同效应不断体现，企业的综合 实力得到了有效提升，国有经济的整 体功能和效率得到增强。


（三）坚持提升经济活力，推动 建立现代企业制度。按照政企分开、 政资分开、所有权和经营权分开的要 求，理顺政府与企业关系，理清企业 领导人员身份，健全企业法人治理结 构，形成协调运作、有效制衡的决策、 执行、监督机制，促使国有企业真正 成为依法自主经营、自负盈亏、自我 约束、自我发展的独立市场主体。建 立企业领导人员分类分层管理制度， 结合国有企业负责人不同选任方式， 实行差异化薪酬分配办法，推行职业 经理人制度，畅通身份转换通道；深 化企业内部用人制度改革，建立与现 代企业制度相适应的市场化用工制度， 完善企业工资分配制度，建立健全与 绩效挂钩的奖惩机制，充分调动广大 职工积极性。因地制宜推进国企混合 所有制改革和员工持股，放大国有资 本功能，促进国企转换经营机制。

（四）坚持严肃执纪问责，有效 防范国有资产流失。从制度建设规范 上织好“安全网”，为国资监管“架 上高压线、通上高压电”，通过建立 健全国有企业重大决策失误和失职、 渎职责任追究倒查机制，建立和完善 重大决策评估、决策事项履职记录、 决策过错认定标准等配套制度；完善 国有资产和国有企业信息公开制度， 设立统一的信息公开网络平台，明确 信息公开目录和要求，建设阳光国企； 结合完善国有企业法人治理结构和加 强企业党建，建立健全企业内部纪检 监察工作体系，强化企业内部监督。 探索建立外派监事和总会计师（财务 总监）机制，推动与纪检巡视、政府 审计、国资监管机构内审等协同配合， 形成合力，增强监督管理的系统性， 进一步把监管这张网织密、织牢，防 止国有资产流失，这既是底线也是红 线。

（五）坚持加强党的领导，强化 国有企业党建工作。党的领导和党的 建设是国有企业的独特政治优势，是 国有企业的根和魂，党的领导核心和 政治核心作用在固有企业的发挥就是 要坚持两个“一以贯之”，把党的领 导和完善公司治理结构统一起来，将 党建工作总体要求纳入国有企业章程， 明确国有企业党组织在公司法人治理 结构中的法定地位。在改革中加强党 建工作，落实责任制，做到党的建设 同步谋划、党的组织和工作机构同步 设置、党组织负责人和党务工作人员 同步配备、党的工作围绕生产经营中 心工作同步开展。坚持党管干部原则， 将企业领导人员纳入党组织分级管理 范围，加强企业领导班子建设。坚持 和完善双向进入、交叉任职的领导体 制，健全党组织发挥政治核心作用参 与企业重大决策的机制。同时强化国 企党的基层组织建设和党员队伍建设， 切实落实国有企业党风廉政建设“两 个责任”，加强国企纪检组织建设， 建立国企巡视全覆盖制度。 （镇海区财政局课题组）