自2016年开始推行的减税降费，涉及面广，规模巨大，同时呈现出与税制改革紧密集合、与创新创业紧密结合以及“结构性减税与普遍性降费”相结合等特点。
一、本轮减税降费措施
2016年国务院常务会议关于减税降费至少进行了5次部署，各部门也出台多项政策（见表1）。2017年政府工作报告和预算报告中涉及减税降费的篇幅超过往年，除继续推行2016年的减税降费措施外，增值税率由四档简并至三档，引人注目（见表2）。2018年积极的财政政策取向不变。1-5月涉及减税措施12项，降费措施7项，7月以来又陆续推出新的减税降费措施，使积极的财政政策更加积极（见表3）。
表1 2016年的减税降费
序号 时 间 内 容 预计减税
降费规模
1 2016.5.1 营改增全面铺开，实现货物和服务行业全覆盖。 约5000亿元
2 2016.5.1 阶段性降低社保、公积金费率，其中①企业职工养老保险单位缴费比例可以降至20%，符合条件的地区可以降至19%。②失业保险总费率可以阶段性降至1%-1.5%，个人费率不超过0.5%，③住房公积金缴存比例不得超过12%，生产经营困难企业还可以申请暂缓缴存住房公积金。 约1000亿元
3 - 清理规范政府性基金收费项目，包括①将新菜地开发建设基金和育林基金征收标准降为零，停征价格调节基金，整合归并水库移民扶持基金等7项政府性基金，取消地方违规设立的政府性基金。②将教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围由月销售额不超过3万元扩大到不超过10万元。一般不再新设政府性基金项目，实施目录清单管理。 约260亿元
4 2016.5.1 扩大18项行政事业性收费的免征范围，包括国内植物检疫费、新兽药审批费等11项农业部门收费项目；社会公用计量标准证书费、计量授权考核费等6项质监部门收费项目以及林业部门的林权勘测费。 -
5 2016.1.1 两次下降电价。 约470亿元
6 2016.9.6 降低银行卡刷卡手续费。 -
表2 2017年减税降费措施
序号 时 间 内容 预计减税
降费规模
1 2017年
第一季度 ①取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，②减少政府定价的涉企经营性收费，③清理取消行政审批中介服务违规收费，④推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费，⑤加强对市场调节类经营服务性收费的监管，⑥适当降低“五险一金”有关缴费比例，⑦降低企业制度性交易成本、用能和物流等成本。 《2017年政府工作报告》之2017年工作重点中，预计全年减税3800亿元左右，减费2000亿元左右。
2017年全年实际减税或约万亿元
2 2017.1.1-
2019.12.31 ①将小微企业享受减半征收所得税优惠的上限由30万元提高到50万元；②科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%。
3 2017.1.1-
2019.12.31 将2016年底到期的部分税收优惠政策延长至2019年底，包括①物流企业自有的（包括自用和出租）大宗商品仓储设施城镇土地使用税。②对金融机构农户小额贷款利息收入免征增值税，并将这一优惠政策范围扩大到所有合法合规经营的小额贷款公司；③对高校毕业生、就业困难人员、退役士兵等重点群体创业就业，按规定扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加和个人（企业）所得税等。④继续落实固定资产加速折旧、众创空间等税收优惠政策。
4 2017.7.1 增值税适用13%税率的全部降至11%，其他税率不变。
表3 2018年减税降费措施
序号 时 间 内 容 预计减税降费规模
1 2018.1.1-
2020.12.31 ①将享受当年一次性税前扣除优惠的企业新购进研发仪器、设备单位价值上限，从100万元提高到500万元。②将享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业年应纳税所得额上限，从50万元提高到100万元。 国务院总理李克强4月25日主持召开国务院常务会议，决定再推出7项减税措施。预计全年将再为企业减轻税负600多亿元。
2 2018.1.1 ①取消企业委托境外研发费用不得加计扣除限制。②将高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限由5年延长至10年。③将一般企业的职工教育经费税前扣除限额与高新技术企业限额统一，从2.5%提至8%。④将目前在8个全面创新改革试验地区和苏州工业园区试点的创业投资企业和天使投资个人投向种子期、初创期科技型企业按投资额70%抵扣应纳税所得额优惠政策推广到全国。⑤对经认定技术先进型服务企业（服务贸易类），减按15%税率征收企业所得税。
3 2018.5.1 将对纳税人设立的资金账簿按实收资本和资本公积合计金额征收的印花税减半，对按件征收的其他账簿免征印花税。
4 2018.5.1 将增值税率从17%、11%分别降至16%和10%。 全年将减轻市场主体税负超过4000亿元，内外资企业都将同等受益。
5 统一增值税小规模纳税人标准，年销售额分别从50万元、80万元提高至500万元，允许2018年底前登记为一般纳税人的企业转登记为小规模纳税人
6 对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。
7 2018.5.1-
2019.12.31 对物流企业承租用于大宗商品仓储设施的土地，减按所属土地等级适用税额标准的50%计征城镇土地使用税。 -
8 2018.7.1 科技人员取得的职务成果转化现金奖励减按50%缴纳个人所得税。
9 2018.4.1 降低残保金征缴水平。
10 2018.7.1 降低国家重大水利工程建设基金征收标准。
11 2018.5.1-2019.4.30 阶段性停征江海堤防工程维护管理费。
12 2018.1.1-2019.12.31 阶段性停征小型水库移民扶助基金。
13 2018.5.1-2019.4.30 降低工伤保险费率、失业保险费率。
14 2018.5.1-2021.5.1 降低建设工程交易服务收费。
15 - 将符合条件的小微企业和个体工商户贷款利息收入免征增值税单户授信额度上限由100万元提高到1000万元，促进企业创新，创业投资和天使投资有关税收优惠政策试点范围扩大到全国，将研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，对企业新购入500万元以下的设备、器具当年一次性在税前扣除等 李克强7月23日主持召开国务院常务会议提出进一步减税措施。
16 2018.10.1起 个人所得税改部分实施，两轮出口退税政策。 7月31日，中央政治局会议要求财政政策积极发力
二、本轮减税降费特点
回顾本轮出台的各项减税降费政策，总体呈现出如下三个方面的特点：
1.与税制改革紧密结合，既切实降低企业税负，又有效矫正已有税制费制对要素配置的扭曲。中国的减税降费与国外发达国家减税不同。可以说，美国是为了减税而减税，中国的减税降费则与税制费制的优化结合在一起，是一箭双雕，有两方面的外溢性：首先是未来中国的税制费制更加合理，有利于促进市场公平竞争，环境更优。其次是实施减税降费后，企业的税收成本降低，增强企业盈利能力。以近年来税制改革最重要的举措“营改增”为例，在确保所有行业税负“只降不增”的前提下，解决了长期以来营业税重复征税的问题，有力推动了现代服务业的发展，提高了企业的专业化分工程度。根据国家税务总局公布的数据，2016年“营改增”全年减税规模超过5000亿元，在新纳入“营改增”范围的四大行业中，建筑业税负下降3.75%，房地产业税负下降7.9%，金融行业税负下降14.72%，生活服务业税负下降29.85%，税制改革所带来的减税效应正在逐步显现。与此同时，“营改增”打通了制造业与服务业的增值税抵扣链条，有力推动了企业组织结构与组织方式的转型发展，“服务外包、主辅分离”等新业态的出现，促进企业做强主业、做大辅业，实现服务业的规模经济效应。上海作为“营改增”最早试点的城市，2012年至2016年间，服务业比重由58%提升至70.5%，以信息技术、现代物流为代表的服务企业正在加快发展。
2.与创新创业紧密结合，发挥税收的调节引导作用，促进中小企业、创新型企业健康发展。“大众创业、万众创新”作为中央扩大就业、促进产业转型升级的战略性举措，是减税降费政策的重要着力点。其一，完善对中小微企业特别是创新型小微企业、创投企业的税收优惠政策，给予适当的政策倾斜，破解企业发展瓶颈；其二，推进企业所得税改革，加大研发费用加计扣除力度，助力企业创新发展。同时，增强定向调控，出台对创业投资的税收支持政策，增强对新创企业的税费减免力度，为“大众创业”营造良好的政策环境。国家税务总局的统计数据显示，2018年前10个月，落实支持“双创”税收优惠政策以减税6789亿元，同比增加1817.8亿元，增长36.6%。得益于一系列优惠政策措施的支持，中国创新环境不断改善，国家统计局发布的数据显示，2017年中国创新指数为196.3，创2005年以来新高。其中，2017年我国创新环境指数203.6，比2016年提高19.1个百分点。5个评价指标指数四升一平，其中享受加计扣除减免税企业所占比重指数提升较快，增速达到36.6%，已连续三年保持两位数增长速度。市场监管总局《2018年前三季度市场环境形势分析》显示，1-9月全国新设市场主体1561.6万户，同比增长10.4%，平均每天新设5.72万户。其中，新设企业501.2万户，增长11.1%，平均每天新设1.84万户。至9月底，全国实有市场主体1.06亿户，其中企业3362.8万户，占31.6%，比2013年底提高了6.4个百分点。
3.清费降费与减税并重，约束政府“攫取之手”，真正实现“放水养鱼”。无论从我国政府收入构成还是企业负担构成看，收费都是其中的主要组成部分。社会上对于企业税负问题的争议，实际上主要问题还是出在收费上。近年来，按照党中央、国务院关于推进收费清理改革的有关要求，财政部先后出台了一系列的降费减负政策，包括停征部分收费项目、降低收费标准或者延长一些到期的收费减免措施。非税负担不合理的坚决取消，过高的坚决降下来。2013年至2018年4月9日，中央设立的行政事业性收费由185项减少至49项，减少幅度超过73%。其中涉企收费由106项减少至31项，减少幅度超过70%；政府性基金由30项减少至21项，减少幅度为30%。各省份自主清理的本地区收费预计超770项。

减税降费取得的成效

减税降费政策的根本目的在于以政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和经济展动力的“乘法”。从近三年的经济运行状况来看，特别是2017年，减税降费政策的红利效应正在逐步显现。
首先，国民经济企稳回升的态势进一步增强。自2012年我国经济增速跌破8%以来，经济下行压力持续加大，连续多个季度经济增速下滑严重影响市场信心。2016年，伴随着“结构性减税与普遍性降费”政策的逐步落实，我国经济连续四个季度保持6.7%的平稳增长，扭转了经济增速持续下滑的局面，并在2017年实现了6.9％的增长，经济运行呈现出良好回升态势（见图1）。
图1 2012年-2018年各季度经济累计增速（%）
数据来源：Wind数据库。
其次，助力企业减负脱困，企业效益明显好转。根据国家统计局公布的最新数据，受减税降费等一系列利好政策的影响，2016年规模以上工业企业利润同比增长8.5%，扭转了2015年利润负增长的局面，这一趋势一直延续到2018年11月（见图2），特别是2017年2月，规模以上工业企业利润同比增长达到31.5%，说明企业效益好转的态势基本形成。
图2 2015年-2018年规模以上工业企业月度利润总额累计同比（%）
数据来源：Wind数据库。
最后，新旧动能有序转换，产业结构得到进一步优化。落实创新驱动发展战略，构建支持创新创业的政策扶持体系是本轮减税降费政策的鲜明特点。在一系列鼓励性政策的引导下，2016年高新技术制造业对工业增加值的贡献率首次超过20%。至2018年9月，新动能、新业态持续保持快速成长态势，战略性新兴产业、高技术制造业、装备制造业增速持续高于规模以上工业增速，占规模以上工业增加值比重继续上行。创新正推动着中国经济向中高端水平迈进。

减税降费 钱从哪里来？

认识减税降费这一问题，首先要搞清楚事关减税降费的核心问题是什么，即它是以什么样的财源来支撑的？实际上，税收也好，收费也罢，说到底，都是作为政府收入的来源、基于弥补政府支出的需要而征收的。减税降费直接牵动的是政府收支的平衡格局。以什么样的财源填补减税降费之后留下的政府收入亏空，不仅对于实现政府收支再平衡至关重要，而且关系到减税降费的实质效应以及宏观经济政策的最终导向。换言之，不同财源支撑下的减税降费效应和宏观经济政策导向，具有极大的差异。减税降费的财源支撑格局，事实上决定着减税降费的实质效应，亦决定了与此相关的宏观经济政策导向。
我国在供给侧结构性改革背景下实施的本轮减税降费，已经经过了由“借钱减税降费”到“借钱加节用减税降费”到“增长加节用减税降费”三个阶段的演变，未来更应该在“节用”上下功夫。
1.第一阶段：2016年的“借钱减税降费”
2016年是供给侧结构性改革的攻坚之年。在重点抓好“三去一降一补”五大任务的背景下，作为降成本的一个着力点和着重点，减税降费进入实质性操作阶段，当年的减税降费规模达到5736亿元。支撑这样一笔减税降费的财源，是增列赤字以及为弥补赤字而增发的国债。
2016年《政府工作报告》曾如此说明：“适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担”。财政部提交的《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》也曾如此解释：“扩大的赤字，在适当增加必要财政支出的同时，主要用于弥补减税降费带来的财政减收。”此种操作，或可称之为“借钱减税降费”。
2.第二阶段：2017年“借钱加节用减税降费”
2017年是供给侧结构性改革的深化之年。在多措并举降成本的旗帜下，减税降费持续推进。按照计划，减税和降费的规模分别为3500亿元和2000亿元，总额达到5500亿元。支撑这样一笔减税降费的财源，自然少不了增列赤字和增发国债。
2017年《政府工作报告》指出，“今年赤字率保持不变，主要是为了进一步减税降费……一定要让市场主体有切身感受”。但是，除此之外，削减政府支出也成为减税降费的另一支撑点。压缩非重点支出、削减一般性支出以及“三公”经费零增长，一起被列入一般公共预算安排中，便是具体体现。
2017年《政府工作报告》亦提出，压缩非重点支出，减少对绩效不高项目的预算安排。各级政府要坚持过紧日子，中央部门要带头，一律按不低于5%的幅度压减一般性支出，决不允许增加“三公”经费，挤出更多资金用于减税降费，坚守节用裕民的正道。此种操作，或可称之为“借钱加节用减税降费”。
3.第三阶段：2018年“增长、借钱加节用减税降费”
2018年我国发展面临的机遇与挑战并存，世界经济有望继续复苏，但不稳定不确定因素很多。因此，积极的财政政策取向不变，全年减税降费规模约为1.1万亿。支撑这样一笔减税降费的财源，2018年《政府工作报告》中指出，我国经济稳中向好、财政增收有基础，也为宏观调控留下更多政策空间。2018年赤字率按2.6%安排，比去年预算低0.4个百分点，全年财政赤字2.38万亿，但是将地方政府专项债务的新增计划提高到1.35万亿元（2017年为8000亿元）。2018年《政府工作报告》中亦提到各级政府仍要坚持过紧日子，执守简朴、力戒浮华，严控一般性支出。此种操作，可称之为“增长、借钱加节用减税降费”。
4.点评：一个十分积极的变化
减税降费由以增列赤字、增发国债来支撑转到以增列赤字、增发国债与削减支出相结合在转到以增长与消减支出相结合的办法加以支撑，应当视作一个十分积极的变化，并预示着赤字财政政策向良性循环发展。这是因为，在供给侧结构性改革背景下实施的本轮减税降费，其目标大不相同于以往。有别于以往立足于总量调节、旨在扩大总需求的减税降费，本轮减税降费的目标锁定在降成本。瞄准于降成本，“借钱减税降费”虽然短期内表现为企业税费负担的减少，但从中长期看，借来的钱终归要还本付息。即便政府的债可以通过置换办法延长，因增发国债而带来的利息支出也总会叠加到原有政府支出规模之上。认识到“羊毛终要出在羊身上”，叠加到原有政府支出规模之上的债息支出，肯定要添增未来的企业税费负担。因而，成本短期“降”而中长期“升”。
“借钱加节用减税降费”，虽然仍会因借钱而不免于添增未来的企业税费负担，也仍会因借钱而不完全排除成本短期“降”而中长期“升”的效应，但由于加入了“节用”这一至关重要的因素，由此可以分解掉一部分借钱压力，减少一部分叠加到原有政府支出规模之上的利息支出，从而可以相应压缩一部分未来企业税费负担的添增量，相应派生的风险度也会有所降低。因而，实行减税降费与削减政府支出联动，以政府支出规模的削减为企业降低税费负担腾挪空间，这对于降成本是具有实质性意义的，是契合供给侧结构性改革要求的操作，有助于经济的复苏和进一步增长。这也是2018年得以推行“增长加节用减税降费”的原因。
更进一步看，将“节用”作为减税降费的一个支撑财源，特别是将“节用”同“裕民”对接起来，是以减税降费操作实现降成本目标的重要举措。压缩政府开支，提高财政资金使用效率，其重要目的就在于将省下来的钱，用在为民谋利的“刀刃”上。说白了，政府“过紧日子”，是为了让百姓“过好日子”。政府自身的“节用”——削减支出，是实现“裕民”——降成本这一目标的前提条件和基础所在。只有以此为前提和基础，减税降费才能真正落到实处，也才属于真正意义上的减税降费。

大规模减税为何企业获得感不明显

2016年减税降费约5000亿元以上，2017年减税降费约万亿元，2018年更是预计达到1.3万亿元的规模。减税规模可谓空前，但是企业获得感却不明显。为什么？
——企业家视角。在谈到减税降费感受并不明显的原因时，金承诺国际集团有限公司董事长叶明武认为，“减免企业所得税，但过去两年很多企业都是亏损的，没有盈利，所以也就感受不到。营改增是体会到减少了一些，比如差旅费抵扣。但其他方面的税也增加了。还有一些税收优惠是只有自贸区的企业能享受到，但企业也不能因为要享受这个税就要搬进去。”据了解，相比“三去”，降成本的成效并不显著，工业企业每百元主营业务收入中的成本，只从2015年年末的85.68%，小幅下降至2017年年末的84.92%。
——跷跷板效应。税收收入和非税收入呈现明显的跷跷板效应，而中国企业的宏观税负“痛感”主要来自非税负担。基于中国中央和地方财权事权改革仍然滞后，在政府支出刚性以及行政事业改革推进缓慢的约束下，减税降费的推进并不轻松，特别是降费。更常见的情况是，在税收收入增速下降之时，非税收入增速上升。例如2018年10月和11月，税收收入同比增速转为负数，分别为-5.1%和-8.3%，同期非税收入同比增速转为正数，从2018年的9月的-10.9%变为10月的10.8%和11月的4.5%。又如2018年中国开启个人所得税改革，与个人所得税改革同时落地的是企业社会保障费改由税务部门统一征收，这一政策加强社保资金征缴，有其合理性，但不可否认的是部分企业社保缴费负担增加。
——与历史减税相比。2016年之前，减税一词最早出现在2003年的十六届三中全会。1994年-2003年为我国税收体系初创期，这一时期政府工作报告中几乎一直在强调税收征管、增收节支，因此出台的减税举措较少，仅为刺激出口而上调了出口退税比例。2003年开始完善税制，包括全面废除了农业税，企业所得税税率统一由原33%的税率水平下调至25%，新增小微企业、国家重点扶持的高新技术企业20%和15%两档税率，在不增加外资企业税负的同时减轻了内资企业税负。2008年金融危机之后，中央提出结构性减税，其中最主要的是增值税转型推广，购进固定资产允许抵扣。将本轮减税降费和2016年之前的减税相比，可以发现本轮减税降费，从单项来看，很显然不如全面取消农业税、企业所得税合并降低税率和增值税由生产型转为消费型等三项改革优惠力度大。同时，本轮减税降费与历次减税、清理收费具有相同特点，即都在大开合法降低税费负担前门的同时，严关不合理规避税费的后门，例如2018年通过的个人所得税修正案增加了反避税条款和信息共享条款，又如2016年第二次调低电价，是以统筹利用取消化肥优惠电价等腾出的空间。这些改革的结果使政府财政收入结构出现调整、但总量基本平衡。
——国际减税潮的冲击。自特朗普上台以来，新一轮围绕吸引制造业回流的国家竞争开启。特朗普税改顺应了上世纪80年代以来全球税收制度结构不断优化的趋势，税基向消费性靠拢、鼓励储蓄与投资的税收优惠是全球税收制度演变的主要特征。此外，法国、英国、荷兰、印度也都加入了全球新一轮的减税潮。这种减税潮流冲击之下，中国自2016年开始的减税降费效果不免被打折扣。

如何实施更具规模、更有获得感的减税降费？

2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会的关键之年，做好经济工作至关重要。目前经济形势稳中有变、变中有优。外部环境复杂严峻，经济面临下行压力，2018年11月当月规模以上工业企业实现利润总额5947.5亿元，同比下降1.8%，从7月至今，已连续5个月加速下滑。2018年1-11月，在41个工业大类行业中，34个行业利润总额
同比增加，7个行业减少，其中有色金属冶炼和压延加工业下降16.9%，汽车制造业下降6%。从所有制主体看，国有企业依然是主要获利者，私有企业利润仅在2018年10月和11月连续两月小幅改善。2018年12月19日-21日召开的中央经济工作会议指出，2019年积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费。
1.强化减税降费的落地实施。具体包括全面实施修改后的个人所得税法，落实好6项专项附加扣除政策、创业投资个人所得税优惠政策，减轻居民税负，促进形成强大国内市场。落实企业改制重组、去产能调结构等方面的税收优惠政策，加快“僵尸企业”处置，推进企业优胜劣汰。清理规范地方收费项目，加大对乱收费查处和整治力度。加强收费项目清单“一张网”建设，健全乱收费投诉举报查处机制。
2.从增值税入手，实质性降低税负。目前增值税是我国第一大税种，占税收收入的40%。现有16%、10%和6%三档税率，每档税率对应不同行业。分一般纳税人和小规模纳税人两类。未来增值税减税政策或将在以下方面有所突破：一是简并税率，由三档税率改为两档，取消10%税率。二是现有税率进一步下调1%-3%。三是小规模纳税人起征点3万元/月进一步提高。四是现有增值税留抵退税政策可以从部分行业放开到全部行业。
3.普惠性减税与结构性减税相结合。一方面增强减税的普惠性，可以考虑对小微企业和科技型初创企业实施普惠性税收减免，固定资产加速折旧等优惠政策可扩大适用行业。适度下调养老保险费率，稳定缴费方式，延长阶段性降低失业和工伤保险费率政策期限。另一方面重点减轻制造业和小微企业负担，支持实体经济发展。研究重大短板装备攻坚、重点产业创新服务平台以及项目融资方面的税费优惠政策，推进战略关键领域创新突破。研究制定非营利医疗、养老等机构企业所得税优惠政策，激发居民消费潜力。
4.聚焦最优政策组合，确保总体上不增加企业特别是小微企业负担。未来减税降费政策的出台和执行将更注重结果导向，避免之前出现过的部委和地方过度执行、出台多个文件反而使结果出现一定偏差等现象。具体而言将包括政策更有针对性、部门之间加强统筹、注重政策执行中的反馈等等。