乔彬彬
[摘要] 随着我国财政体制改革的不断深入, 预算的绩效问题越来越受到各级政府的关注。中外绩效预算在实施环境、实施目标等方面有着较大的差异, 借鉴西方国家的经验, 我国应选择绩效取向的改革, 针对绩效预算的需求, 完善民主法制环境, 探讨绩效预算所需的其他公共财政改革条件,进而寻求以绩效预算优化部门预算的有效途径。


[关键词] 绩效预算; 实施条件; 比较


随着我国财政体制改革的不断深入, 绩效预算问题越来越受到各级政府的关注。一方面理论探讨越来越广泛, 另一方面以政府行政力量推动的面向绩效的改革也在尝试之中,但现有的研究多集中在分析如何借鉴外国经验构建我国的绩效预算体系, 而对绩效预算的实施条件鲜有涉及。本文试图通过对绩效预算本质的分析, 比较中外绩效预算的实施条件差异, 进而对在我国实施面向绩效的预算改革进行理性探讨。


一、实施环境比较: 市场化程度和财政公共化程度的差异


我国与西方国家实施绩效预算的环境不同。以结果为导向的绩效预算制度在西方国家的广泛兴起是在20世纪90年代, 我国则是近两年才开始关注绩效预算, 而双方的经济市场化程度和财政公共化程度的差异, 则决定了两者在实施绩效预算改革的目标、主导力量、需要解决的主要问题上,都有很大的差异。因此, 市场化和公共化的差异是其他差异的根源, 决定了实施绩效预算的条件是否完备。市场经济条件下公共财政为绩效预算提供了较为完备的制度条件。公共财政是为市场提供公共服务的财政, 是社会公众的财政, 是与市场经济相适应的财政制度; 它们都具有弥补市场失效、对市场活动一视同仁、非市场营利性、法治性等基本特征。政府预算制度是公共财政制度的核心制度,是公共财政制度赖以存在和运转的基本制度, 而纳税人范畴则是公共财政制度的基础, 纳税人权利获得和实现的过程,也就是财政制度“公共性”形成的过程。因此, 公共财政制度的建立, 就是要实现政府预算的严格遵循和纳税人权利的充分保证等基本要求。


政府预算具有的计划性、归一性、公开性、法治性等根本特点,决定了真正的政府预算可以有效地约束政府行为,使政府必须遵循市场的意愿行事, 只能把行为限制在弥补市场失效的范围内, 而不能干预市场正常活动。因为预算具有公开性和法治性, 作为公共服务的消费者的纳税人可以通过对预算的监督影响政府行为, 完成政府在市场经济条件下的公共化改造。


以结果为导向的绩效管理打破了传统行政模式僵化、低效等弊端, 能够直接面对公共产品的效果, 提供更高质量的公共产品。但是, 这一政府治理模式是否得以有效地实现,必须借助客观的评估体系进行评定, 评估体系一方面要以预算资金使用情况作为依据, 另一方面又通过评估结果对预算资源的影响来达到奖优罚劣的目的。可见, 绩效管理的实现是以公共服务的顾客满意度的有效评估为前提的, 而预算信息能否真实反映资源占用、使用情况, 绩效评估能否通过民主渠道指导预算的下一步分配都决定了绩效评估成果能否有效利用。


在完善的市场经济条件下, 市场对政府行为的约束决定了必须实行为纳税人提供公共服务的公共财政, 而作为公共财政制度起源的公共预算不仅是公共财政制度建设的基础,而且是市场对政府行为的约束, 体现纳税人对公共服务的要求。同样, 预算资金的使用效益、以绩效评估作为预算资源分配的因素都是绩效管理不可缺少的内容, 公共预算也是政府绩效管理的中枢。绩效评估与预算管理相结合的绩效预算制度的有效实施, 必然依赖于预算制度的完善和公共财政传导机制的顺畅。


反观我国财政公共化改革的发展进程。20余年来, 我国经济体制鲜明的市场化改革的趋势决定了财政改革也具有鲜明的公共化趋势, 但由于经济体制转轨尚未完成, 政府与市场的关系还在进一步界定之中, 市场经济体制还很不健全,因而公共财政制度在形式上虽然已经通过行政主导的方式逐步建立, 但由于政治体制改革严重滞后于市场, 公共财政由社会公众决定的根本性变革始终没有真正实现, 相应的预算制度和纳税人权利保障与公共财政都还有很大的距离。从财政公共化角度来看, 实行绩效预算, 从长远看是预算改革的方向, 但我国目前还没有规范的公共预算制度,因此还不具备推行绩效预算的条件。


实施绩效预算的国家预算管理大致都经历了3 个阶段:投入预算; 产出预算; 绩效预算。过去20年的预算制度的改革使大多数发达国家预算管理的重点已经从投入转向产出。在保留投入预算管理方法中某些重要成分的同时, 更多的是根据它们提供多少公共产品和服务, 而不是根据它们遵守行政管理程序的情况或为其规划争取到的资源情况来评估它们。


但是不可否认的是, 无论实行什么样的预算模式, 都必须提供关于预算投入的信息, 而传统预算模式的最大长处,就是能够为预算决策者和公众提供这种信息。只有在建立了一种对于成本或预算投入进行严格控制的预算模式之后, 才可以进一步关注预算的产出与结果, 并将支出的合理性和绩效与预算联系起来, 进而考虑将支出的自主权下放给支出机构, 而在有效的制度建立之前就给管理者随心所欲地支配财政资金的能力是有很大风险的。要达到对项目成果的准确评估, 首先是要能够准确地把握完成绩效目标需耗费的成本;具备完善的国库管理系统以及相配套的财务会计管理制度。如果是对部门进行评估, 部门占有的公共资源的准确核算也是必不可少的条件。而这些都是需要在投入预算管理阶段逐步完善的。


具体到我国现状, 已经开始探索的面向绩效的预算改革仅仅局限于项目试点阶段有其客观原因:


首先, 在收支两条线改革、国库集中支付改革的全面推进都还需要假以时日的情况下, 部门预算改革仍难以取得实质性的进展。对部门占有的公共资源难以准确核定就无法进一步准确核实各项公共服务的真实成本。


其次, 在部门占有的公共资源难以明确核实的情况下,对收入来源和支出途径的严格控制始终是我国目前预算管理密切关注的问题, 财政监督和审计围绕着财政资金使用的合法、合规, 防止财政资金的贪污、挪用、滥用等进行的工作就已经令他们筋疲力尽, 如何约束部门在财政资金拨付使用环节的权力, 加强监督一直是财政部门和政府管理者最关心的事。像美国改革一直倡导的为了绩效目标的实现而赋予部门灵活的权力作为激励的做法根本无从谈起。


再次, 虽然绩效预算改革以其放权、精简、以绩效为预算分配依据为特点, 但是在投入预算还不健全的预算管理水平下, 是不是就不能借鉴仍是值得探讨的问题。我国预算管理中出现的只问投入不问效果的问题与西方发达国家实施绩效预算的背景有相似之处, 政府对财政资金投入绩效的关注决定了绩效理念的产生是政府管理的需要。我国以广东省为先例的实践试图舍去绩效预算实施必须的若干制度基础, 仅仅从项目评估着手, 以评估结果影响而不是决定预算分配的改革思路是在当前预算管理水平下的选择。


二、实施目标比较: 政府再造与提高财政管理水平的差异


财政公共化程度的差异决定了我国与西方发达国家实施绩效预算的目标也存在着巨大的差异。简单的说, 以美国为代表的西方发达国家把绩效预算当作一个更高层次的预算管理制度, 试图通过绩效预算制度的实施来达到政府再造的目的; 而我国目前面向绩效的预算管理制度改革, 只能说是试图借助绩效评估方法或者树立绩效理念来提高预算资金的使用效率, 仅是现有预算管理模式下方式方法的优化。美国政府绩效预算改革一直是作为政府绩效管理改革的一个组成部分来进行的, 绩效预算改革的目的是通过预算手段引导绩效评估改革的推进, 同时通过绩效评估体系的建立来促进预算分配的合理性, 达到更节约、更有效地使用预算资金的目的。国家预算管理委员会提出的根据上年执行结果制定政策有限权、根据部门职能分配资金、制定两年预算制、将预算限制最小化等改革思想都与整个政府的绩效管理密切相关。只有政府绩效评估基础建立起来了, 对上一预算年度执行结果的绩效考量才可能进行; 两年预算制也是为了适应绩效考评的周期; 预算限制最小化更是政府绩效管理放权思想的体现。因此, 预算方面的改革已不是孤立的预算运行方式的改变, 而是遵循着政府管理方式的变革进行的。我国目前进行的面向绩效的预算改革探索, 更倾向于对现有预算管理漏洞的修修补补。首先, 因为现有预算分配中干扰因素比较多, 盲目性比较强, 就试图通过引入绩效的概念, 使预算申请环节具有更多理性成分来克服原有的弊端。广东省绩效评价实践的结果是, 2005 年的试点直接导致了2006年预算请款的减少, 这说明经过这一更具理性成分的环节的筛选, 预算的拨付依据更加令人信服。其次, 不考虑绩效的预算执行环节, 拨款方把钱拨下去了就不再关注使用的情况, 仅靠事后的审计或财政监督来检查其合规性合法性,而资金使用方收到钱了也不重视资金的使用效益, 仍旧想方设法争取更多的资金。针对这样一个导致财政支出膨胀的传统困境, 广东省的实践试图通过在预算执行环节引入绩效考评, 使资金使用单位始终要面对追踪问效, 始终要考虑如何用已使用资金的效果来争取资金。


前者是试图通过包含绩效预算在内的一系列改革达到政府再造的改革目的, 后者却仅仅是针对现有的预算管理漏洞进行弥补。美国从试点开始也不过十余年的改革, 与中国刚刚开始触及的实践情况相比虽然都处于起步阶段, 但却存在着目标上的明显差异。差异既有预算管理水平不同因而关注的重点不同的原因, 也有主导部门的不同而产生的改革的立足点不同的原因。


首先, 由于预算管理水平的不同, 美国在严格的投入预算已经比较完善的条件下, 实施绩效预算的主要目的是进一步提高资金使用效益, 关注的重点是项目运营成本能够进一步降低、预算的变动对公共产品质量的影响、是否能采用市场竞争或者市场激励来改变公共产品的供应方式, 从而降低成本等。而我国在投入预算尚不完善的条件下, 引入绩效理念更多的是想对投入项目的合理性进行过滤, 或者对项目最终成果进行基本的合理性考量, 而由于核算手段或者绩效评估手段欠缺, 无法对项目或者部门的资金使用做非常深入的绩效评估。因此, 美国政府以绩效预算作为精简机构、企业化政府改革的辅助手段有其合理性。而我国目前实践以绩效理念促进预算各个环节的优化, 也具有现实意义。


其次, 改革目标的提出与改革主导者的地位息息相关。我国目前关于绩效预算改革的倡导虽然散见于政府官员的讲话里, 但却始终没有明确的中央政府主导的改革实践。以广东省为先导的地方政府实践仅仅是以财政部门作为改革的发起者, 改革的立足点可能是仅仅限于地方政府财政利益或者财政部门工作开展的范围。而美国政府从1993年法案颁布开始, 就决心以联邦政府的力量推动改革的全面进行, 立法从一开始就为改革制定了循序渐进的时间表, 为改革的长期持续进行做好了准备; 为改革的推进制定了各个部门的协调配合机制、权利制衡机制, 调动各方面力量保证改革的情况能够真实准确的得到反馈。因此, 改革发起者的出发点不同,影响力不同, 自然影响到改革的深远程度和目标设定。但是, 美国政府在改革中产生的一些争论也证明了这样的结论: “政府再造”的提法更多的是一种美好的远景, 经过十余年的实践, 在对绩效预算实施过程中遇到的问题进行总结讨论后, 美国理论界基本上形成了一种新的共识: 把绩效预算的近期目标定位于促进预算管理水平的提高是比较务实的态度, 如果一直面对绩效指标的选择, 试图在绩效评估与预算之间寻找直接的关系, 改革将面临继续推进的重大障碍。


绩效预算是为了整个政府的绩效管理服务, 绩效基础应该作为预算需要参考的因素, 而不是决定因素。对我国而言, 刚刚在预算管理中引入绩效理念进行小范围试点的阶段, 在大的预算环境都不可能有重大变化的条件下, 需要做的还是投入预算阶段管理手段的完备, 绩效预算的实施目标暂且定位于观念的树立、对现有制度的弥补等是谨慎和务实的。


反观我国的面向绩效的预算改革目标, 因为改革的初衷就是要试图引入绩效评估手段作为部门预算等一系列财政管理改革效果的评价手段, 根本没有触及政府行政管理模式的改变, 因此近期的任务也只是摸索如何建立一套科学的评估体系并用于指导设定范围内的预算分配。


当然, 即使是西方发达国家实施的绩效预算也曾经被作为绩效预算核心的绩效评估体系的建立所困扰。我国刚开始的面向绩效的预算改革探索以绩效评估为突破口, 开始循序渐进地推进并不存在方向上的错误。差异揭示的问题还是我国公共财政改革多年来一直无法克服的难点, 即缺乏政治体制改革的公共财政改革到底能走多远。因此, 本文认为, 绩效预算是一个长期的循序渐进的改革过程, 不能操之过急, 但他国的经验给我们的重要启示是只有实现了政府官员从“主人”到公仆的转变, 只有政府资金的使用从政府一方的权力支配转移到由社会公众授权使用上来, 公共财政才能实现真正的变革。


三、我国当前条件下面向绩效的预算改革探讨


通过对中外实施绩效预算的条件进行对比, 本文认为,作为一种理性主导下的渐进主义预算决策模式, 绩效预算并不是完全依赖理性成分来进行预算决策, 仍需要结合公共财政的适应性和预算本身的特殊需要进行抉择。而美国等国家的实践也证明, 绩效预算概念本身所倡导的以绩效为导向使预算资金的使用达到最有效率的状态在实际中很难完全实现,只有与行政管理的大环境和项目的适应性相匹配时才能产生最好的效果。绩效预算强调权力下放, 对投入预算还没有发展到相当水平的国家, 所面临的问题不是如何精简监督机构的问题, 而是监督如何实现。在我国当前制度基础又十分欠缺的情况下, 改革的目标应该定位于在完善现有各项财政改革的同时, 树立绩效观念, 把面向绩效的改革作为现有改革的优化方式。


基于以上认识, 本文形成这样一些基本结论用以进一步探讨我国当前情况下应如何借鉴西方国家已经在实施的绩效预算来进行相关改革:


一是发达的市场经济和较高的财政公共化程度不仅是绩效预算产生的背景, 更是绩效预算实施的条件。实行绩效预算管理方法的目的, 是为了追求公共支出的效益、保证公共支出的使用效果,它的出现应该是在较为完善的控制预算基础上和认识单纯追求产出的预算的局限性之后的必然选择。我国目前处于转轨经济时期, 公共财政框架的构建仍需完善,尚不具备实施绩效预算的制度条件。要实施绩效预算必须先完善控制取向的预算制度。


作为一种并非完全理性的预算决策模式, 过度追求其理性部分即绩效信息对于预算决策的绝对作用不能作为制度实施的目标。绩效预算的实施目标应该是朝着管理方向的努力,即通过把绩效指标整合到预算过程中, 使结合绩效说明的预算信息能够起到促进明晰分权化管理的权力和责任, 建立结果导向、顾客导向的政府行为模式的作用。


二是我国目前由地方政府主导的面向绩效的改革探索,在改革的立足点和改革长远规划方面均存在其局限性, 短期内可能能够产生明显的财政资金上的节约和改善, 但对财政管理其他配套制度的不触及, 只是人为地降低了短期内的改革难度, 从长远来看, 许多无法回避的问题仍使改革的推进终将面临窘境。比如随着试点项目改革的成熟, 如果要进一步推广改革的对象, 对部门绩效的评估不可避免地要面对部门占有公共资源的核算、对公共服务成本的核算等问题, 配套制度的不完善将使绩效预算改革无法进行。从当前的环境来看, 并不具备实施绩效预算改革的前提条件; 长远来看, 如果政府行政管理不选择绩效取向的改革,真正的绩效预算也无从谈起。但是, 如果要实施绩效预算,所需要的制度准备是无法回避的, 而且诸多改革取向也是目前财政改革必须面对的, 未来的改革方向就不应该只停留在由地方政府主导的对预算环节的有限的修修补补。本文认为,应该继续针对绩效预算的需求, 改善我国民主法制环境, 探讨绩效预算需要的其他公共财政改革条件, 进而寻求以绩效预算优化部门预算, 改进现有预算管理的有效途径。


参考文献:


[ 1 ] 张　馨. 公共财政论纲[M ]. 经济科学出版社,1999.


[ 2 ] 罗伊·T·梅耶斯等著. 苟燕楠, 董　静译. 公共预算经典———面向绩效的新发展[M ]. 上海: 上海财经大学出版社, 2005. 504 - 521.


[ 3 ] 马　骏, 赵早早. 中国预算改革的目标选择[ J ].华中师范大学学报, 2005, (04).


文章来源：经济体制改革