乔彬彬
20 世纪80 年代后，市场经济和公共财政管理水平比较高的英国、新西兰、澳大利亚等国，在新兴的新公共管理浪潮中开始了“结果导向”的政府管理改革。近年来, 随着我国财政体制改革的不断深入，预算的绩效问题越来越受到各级政府的关注。本文对我国开展面向绩效的预算改革的原因进行分析，并以广东省为例对我国迄今为止所进行的面向绩效的预算实践进行总结评价。


一、我国面向绩效的预算改革的原因分析


改革开放以来，随着我国财政指导思想的改变，扩张性财政政策成为政府的首选，目的是通过扩大政府支出来扩大内需，进而带动中国经济增长。1 9 7 8 年以来，中国财政赤字不断扩大，仅在1978 和1981 年两年出现过财政盈余，1985 年财政平衡，至2005 年的其余年份皆呈现财政赤字，且财政赤字占财政收入的比重越来越大。


一方面是增速始终在1 5 % 以上的财政收入，一方面是逐年上升的财政支出，2 0 年来，财政收支矛盾始终没有因为财政的增收而有所缓解。要解决财政收支矛盾，无非是通过增收节支两种渠道来进行。从宏观经济学的角度来看，增收和节支都会对经济总量的平衡的造成一定的影响。


根据四部门的宏观经济恒等式：


C+I+G+X=C+S+T+M


G-T=(M-X)+(S-I)


即政府的净支出= 净进口+ 净储蓄


如果政府支出增加，税收收入没有相应增加必然需要增加进口或者说增加居民储蓄，而投资减少出口减少贸易逆差加距，如果没有债务弥补会带来进一步的经济失衡；如果依靠债务平衡政府收支，是否会加剧债务风险又成为必须考虑的问题。


如果伴随着政府支出增加，税收收入有相应增长，则在不考虑私人部门经济变化的情况下宏观经济较容易保持平衡。但是，必须考虑的是税收增收的可能性。


随着我国近年来财政收入的迅速增长，财政收入的增长潜能还有多少，政府究竟可以取得多少钱成了一个应该加以关注的问题。高培勇指出（高培勇，2001）：“财政收入占GDP 比重的提升，带给我们的并非只是欣喜。”在我国目前财政收入不等同于政府收入，各种预算外收入和制度外收入比重大且管理还很混乱的情况下，规范性的财政收入持续提升，给企业和居民带来的总体负担会逐步加重。而且，在传统量入为出的理财观下，对支出结果的忽视使各部门并不考虑支出的目的而是能取得多少收入就安排多少支出，


收入非但不能约束支出，反而成为支出不断膨胀的诱因，收支矛盾非但不能缓解，反而有越来越严峻的倾向。既然简单依靠收入的增长并不是解决收支矛盾的有效办法，而政府有限的财力增长与无限的公共支出需求始终处于矛盾之中，则通过加强公共支出管理来控制支出总体水平，缓解财政压力和矛盾应该是一条可行的解决之道。


在当今市场经济国家，控制公共支出已经成为其财政管理的一项重要任务。从过去长期的发展过程来看，与我国的情况相似，发达国家也经历了财政收入和支出不断扩张的趋势，公共支出占GDP 的比重大幅度上升，使政府财政面临的压力越来越大，政府陷入了一种“高福利、高支出、高税收、高赤字、高债务”的困境之中。这些国家一方面采取了公共支出总量控制，采取各种措施压缩支出，另一方面对支出进行绩效考评，以绩效确定支出的方向和金额，很大程度上抑制了盲目支出、浪费、低效等现象，节约了财政资金，提高了资金使用效益。作为发展中国家，与西方国家相比，我国的财政收入能力更低，同时又面临着巨额赤字、债务的困扰和各项公共财政职能的履行，财政支出问题重重。主要问题体现在一方面财政资金不足，公共财政应该履行的社会保障、医疗卫生、教育等投入严重不足，对经济转轨阶段社会的协调发展带来了不利影响；另一方面，财政资金的挥霍浪费十分严重，公款吃喝、公款旅游、公车消费、政府超标基建、重复建设等现象普遍，缺乏管理手段，带来了巨大的损失和浪费，更加剧了国家财力不足的矛盾。面对财政支出中的种种问题，作为规范展出管理最重要的、最有效的政府预算却没有起应有的作用，预算制定和执行中的随意性与长官意志、预算约束的软化等情况相当严重，预算改革必然成为加强公共支出管理必须攻克的第一关。


政府预算是公共财政的基本制度，它的质变意味着我国财政进入了实质性的公共化改革阶段（张馨，2003）。从1998 年试编部门预算开始，连同与预算制度改革相关的其他改革，如国库集中支付改革、建立政府采购制度、实行收支两条线、收支分类改革等，全面构建预算制度的改革在我国逐步推进。


这期间，财政支出的绩效问题也越来越引起人们的关注。从中央政府来说，以财政部为代表的决策层对绩效预算或者说绩效问题在预算管理中的应用始终持支持的态度：在2003 年到2005 年的全国财政工作会议上，财政部长金人庆先后提出了“要研究绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化”.“在科教文、行政政法、农业、社保、经建等领域选取一些跨年度的重大支出项目进行绩效评价试点，并将评价结果作为以后年度项目预算安排的重要依据之一。”“要在继续预算管理制度的基础上，积极探索建立财政资金绩效评价制度”。


3 、可见，预算的绩效问题成为政策决策者认可的改革方向。


2 0 0 3 年以来，财政部也逐渐出台了《中央级科教文部门项目绩效评价管理办法》（财教[2003]28 号）《中央级行政经费项目支出绩效评价管理办法（试行）》等文件，对中央级行政经费支出和科教文卫、农口、经济建设、中央政府投资项目等几个领域的项目支出开展绩效评价进行指导和规范。在中央政府的示范下，地方政府也开始了对于绩效预算的实践摸索。除了财政预算部门开始进行绩效实践外，政府行政管理提出要开展行政绩效评价，审计部门提出要开展绩效审计，财政监督部门在着手进行绩效监督的研究和实践，绩效评价在政府管理中的多角度运用已成为大的趋势。虽然绩效预算或者在预算管理中引入绩效评价的方法已经在全国范围内引起了广泛的重视，但是真正在整个政府范围开展基于绩效评价的预算管理改革的只有广东省一个，因此本章以广东省为例对我国目前的实践情况进行介绍和评价。


二、我国绩效预算实践情况


1 ．改革的初衷


广东一直是我国财政收入的大省，改革开放以来财政收入增势迅猛，从1994 年分税制以来，地方财政收入已经从1 9 9 4 年的2 9 7亿增加到了2004 年的1417 亿，比1 9 8 0 年全国的财政收入还要多。与高基数相比的是，财政收入的增长速度也在9 0 年代后由原来2 5 % 以上的高速度逐步进入平缓态势，近几年基本保持在15% 左右。


与前文对预算的绩效问题关注的原因分析一样，广东省同样面临着财政收支的矛盾：一方面财政收入的增幅趋缓，一方面财政支出的压力越来越大。2003 年，面对增收节支、提高效益的财政管理要求和加强执政能力、构建预防腐败体系的政府管理要求提出财政资金到了该讲求效益的时候，广东省政府向财政部门建议能否通过一种客观的评价方法来保证几项改革的效果。财政部门在一段时间的研究论证后，认为以绩效评价作为起点，探索基于绩效评价的预算管理应该是具有现实意义的改革方向。


2 ．改革的内容及主要成果


2 0 0 3 年8 月，广东省财政厅率先开展了财政支出绩效评价试点工作。两年多来，绩效评价工作经历了试点、总结规范、全面推开三个阶段，取得了显著成效。通过建立和完善了绩效评价专门机构，建立财政支出绩效评价制度规范，使评价工作纳入制度化、规范化、程序化的轨道，稳步推进财政支出项目绩效的评价试点工作，为绩效评价工作的深入开展积累了丰富的经验。从2003 年8 月到2005年12 月，先后组织开展了13 个项目的绩效评价试点工作。其中有两个项目与人大共同进行。2 0 0 5年，广东省财政厅全面推开了省级部门预算单位对5 0 0 万员以上和跨年度的省级财政支出项目资金使用情况实行自我绩效评价。两年的运转已经在广东省级部门预算单位树立了绩效观念，增强了效率意识和效益责任，请款用款更加慎重和规范了。


3 ．改革的特点


在对实际部门调研的过程中，笔者最强烈的体会是实践部门对于面向绩效的预算改革需求非常迫切，态度非常务实，预期非常乐观。


首先，由于改革的初衷就是为了解决地方政府在财政管理中遇到的具体问题，广东省政府和财政部门一开始对改革的定位，就是要寻找一个能够衡量预算单位资金使用效果的方法，来促进财政管理水平的提高，并通过绩效衡量来强化预算单位使用财政资金必须追踪问效的意识，而不是对整个预算管理方式的改变。因此，改革的设计不是像西方国家绩效预算管理那样，自上而下的，以一种较为完备的、涉及整个财政资金循环的方式来铺开，而是从最直接体现被衡量对象绩效水平的绩效评估入手。目前来看，通过绩效评估手段对限定范围内项目的管理已经起到了预期的目的，即项目单位时刻树立绩效观念，项目资金年年通过绩效评估来决定使用方向，绩效观念的贯彻对财政资金的节约也初显成效。


其次，广东省基于绩效评估的预算改革采取了非常务实的态度。首先体现在绩效评价的范围上，限定在省级部门预算中金额大于500 万元的项目来进行，既有试点的意义，又有控制重点的意图。其次体现在主导部门的安排上，财政部门作为绩效评价的主导部门有其阶段性的优势。国外绩效预算常常是由立法部门如国会来推动的，但在我国由于民主程度发展水平的限制，相对应的人大尚不具备主导财政改革的能力。尤其是作为地方政府进行的财政改革，由行政部门主导改革的风险比较低，对改革局势的控制力也比较强。而且，由财政部门内部来主导整个绩效评价过，所获取的成果的在项目预算上的应用也不存在信息传递上的障碍。


第三，实践部门对绩效评价和绩效预算的发展前景持非常乐观的态度。认为制度上的限制并不足以成为绩效预算改革的障碍，在条件许可的情况下，一步步开展绩效评价、绩效报告、完善绩效指标数据库等工作，将最终促成绩效预算改革的成功。


4 ．改革面临的困难和问题


调研中，笔者发现，虽然两年来绩效评价工作的开展已经取得了一定的成效，但是进一步推广到对部门的绩效评价，甚至进一步开展以绩效为基础的部门预算，都还存在着不少的问题和困难，主要有：一是缺乏法律依据。与已经实施绩效预算改革的西方发达国家法律先行的鲜明特点相比，我国在面向绩效的预算改革方面刚刚起步，相关的法律建设还几近空白。目前存在的相关依据仅有针对中央部门预算支出的绩效考评工作提出指导性意见的五六个相关文件，这些文件的特点是：


首先，从数量和立法层次上都可以看出我国关于绩效预算改革的法律建设基本还没有开始。散落在每年浩如烟海的部门规范性文件中的5 个试行办法和草案相对于庞大的立法体系而言，几乎是可以忽略不计的。它仅仅体现出这项工作已经引起了决策者的关注，准备开始相关的尝试。但是当一个改革还没有形成共识之时，还谈不上相应的法律建设。


其次，文件的内容相当简单宽泛。已有的文件对部门考评和项目考评的要求都没有明确规定，随意性大；基本没有涉及对部门或者项目绩效目标设定是否合理的审查，事前环节的遗漏使后续考评的客观性受到质疑。这些问题一方面说明了试行办法规定的不完善，另一方面也说明对于绩效方向的预算管理怎样做还没有一个比较明确的方向和比较合适的方法。


第三，绩效评估工作内容不够完整。由于目前项目的立项缺乏科学规范的绩效目标，部门预算编制缺乏绩效评估的内容，使得评估工作内容不够完善和全面。这一问题的根源很多，一是改革初期，绩效评估指标不健全，评估结论难以全面反映项目资金的使用效益。绩效指标的选取还需要以部门提供为基础，参照国内外相关行业和项目进行补充完善；二是与政府行政改革的水平相关。在政府政务公开、公共项目民主参与等基础还很薄弱的情况下，政府行为缺乏法制化和民主化约束，相应的项目绩效没有严格的法制程序和通畅的民主渠道进行论证，靠评估部门选取的客观指标或者部分专家的主观认定都是不全面的。


第四，缺乏评估指标值。在评估体系中，评估指标值相当于一把度量的尺子，没有标准值这把尺子，工作开展的难度就大了。财政支出有几十类、几百款、几千项，根据标准的取值基础不同可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准，就目前的数据基础和技术来说，要采集编制一套标准值条件还不太成熟。


5 、改革带来的启示


在实践部门的调研给本文的写作以很大的启发。本文认为，短短两三年的面向绩效的预算改革还不能称为绩效预算，只是试图把绩效观念引入财政管理的一点尝试。这一结论具有其现实意义：


一方面，所进行的尝试已经显示出了绩效观念对提高财政支出效益的有效性，印证了在市场经济和财政公共化背景下绩效管理能够大幅提高政府行政效率的结论；另一方面，它也表明，与绩效预算体系涵盖的内容和绩效预算应该达到的更为丰富的目标范围相对比，我国以绩效预算为目标的预算改革之路还很漫长，必须对远景目标和近期制度安排进行考虑。


目前来看，自下而上的改革虽然较少考虑改革宏观层面上的制度约束，但其以解决实际问题为出发点的务实态度和小面积试点较为简单的情况都使地方政府发动的改革更有实验性和成功的可能。在我国现阶段的行政管理水平和预算管理水平下，虽然有诸多的制度约束使绩效预算难以在整个预算管理体系全面铺开，但积极寻找突破点引入绩效管理的思想和使用财政资金必须追踪问效的管理理念，积累绩效管理的经验，探索绩效评估的有效方式，在若干年经验积累的基础上逐步探索绩效评估对预算分配恰当的指导方式是改革行之有效的方向。


但是，起步阶段的性质决定了目前进行的探索与绩效预算改革还不能同日而语，要实施绩效预算，还必须深入考察发达国家的先进经验，对比中外的环境差异，寻找顺应改革发展方向和我国现实情况的制度安排。


文章来源：发展研究