●代 爽

况一、财政支出绩效评价政策发展
改革开放以来，我国进行了多次政府机构改革，带动了政府管理方式的变革，推行政府绩效管理和绩效评价已经成为政府运作的基本要求。党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中全会、五中全会又提出“ 推行政府绩效管理和行政问责制度”“ 完善政府绩效评估制度”，党的十八大则进一步提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，十八届三中全会提出了“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。
2011 年 7 月，财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，
《意见》指出，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价

结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，就是要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的新预算绩效管理机制。《意见》还特别指出，预算支出绩效评价是预算绩效管理心核心。为规范财政支出绩效评价行为，财政部又发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。该《暂行办法》提出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上，与本部门职能密切相关具有明显社会影响和经济影响的项目。
2014 年 9 月，新《预算法》完成了修订。新《预算法》在国家法律层面上确定了财政支出绩效评价的五个方面的具体要求 : 一是预算编制方面， 明确了绩效目标管理是预算编制的基本要件，财政支出绩效评价结果是编制

各级预算的重要依据之一；二是财政转移支付制度方面，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制；三是预算执行方面，预算执行主体对预算执行结果负责，各级政府、各部门、各单位要对预算支出情况开展绩效评价 ；四是预决算审查方面，财政支出政策实施情况、重点支出和重大技资项目预算安排的是否适当和预算绩效，是各级人大审查预决算的重要内容；五是决算和预决算公开方面，相关责任主体要报告、公开支出政策效果、重点支出和重大投资项目绩效，就是要“建立全面规范、公开透明的预算制度”。
2018 年 9 月，中共中央、国务院印发并实施《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，《意见》指出，各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。
2018 年 11 月，财政部发布了《关于贯彻落实 < 中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见 > 的通知》, 指出了引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，加强执业质量全过程跟踪和监管。
二、第三方财政支出绩效评价服务发展现状
财政部印发的《预算绩效管理工作规划（2012-2015 年）》指出我国预算管理工作一些亟待解决的问题，其中就包括“绩效评价主体单一，第三方评价欠缺，绩效评价的公信力和权威性有待提高”的问题。同时明确提出要完善绩效评价主体，强化财政部预算部门绩效评价主体功能，并明确提出第三方评价可以在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展。在我国财政支出绩效评价实践中，第三方机构在财政支出绩效评价的发展中起到了越来越重要的作用。我国大多数省市已在引入第三方机构评价财政支出绩效的工作进行了探索。广东省是我国先行探索财政支出绩效评价的省份，2003 年成为财政支出绩效评价试点，2011 年成为省级财政专项资金委托第三方绩效评价的试点。2010 年， 市县级层面地区—上海市徐汇区开始引入第三方机构，对区属财政专项资金进行绩效评估。2011 年上海市财

政局印发了全国首个财政支出绩效第三方评价组织的规范性文件《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》，明确了对聘用第三方机构资质条件、工作过程、工作质量等要求。2012 年徐州市财政局印发了《财政支出绩效评价委托第三方评价机构管理暂行办法》， 明对第三方机构的聘用管理、业务管理、考核管理等方面的要求，并从组织管理、工作质量、执行纪律等方面对第三方机构实施量化考核，考核作为选聘第三方机构的重要依据。
第三方组织参与财政支出绩效评价尽管已发展有十多年，但是由于宣传不够，很多部门对其缺乏认识，也缺乏对它的重视。目前，我国政府内部自我评价财政支出绩效评价方式仍是主流，上级评价下级，使得我国财政支出绩效评价主体出现单一化问题比较严重。财政支出绩效评价主体既可以是官方的，即政府内部的组织或个人，也可以是非官方的，即第三方， 如会计师事务所、资产评估事务所、管理咨询公司、研究机构、学术团体、高等院校、专家学者等。但这些机构、团体、专家等因各自不同的使命和目的，导致各有不同的利益和观念，导致对财政支出管理活动各自有不同的立场和观点，对财政支出绩效评价的标准的理解存在差异，所以在财政支出绩效评价活动中，对第三方的组织或机构类型选择极为重要。
三、会计师事务所财政支出绩效评价服务发展方向
（一）会计师事务所财政支出绩效评价服务发展优势

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首先， 会计师事务所作为企业、行政事业单位服务的“老牌”第三方中介服务机构，一般主要的业务包括审计业务、财务咨询、管理咨询等， 这些业务使会计师事务所对各行各业有着深入的了解，尤其是财务管理、内控管理等。这些都奠定了会计师事务所提供财政支出绩效评价服务的基础优势。第二，会计师事务所是由中国注册会计师协会（以下简称“ 中注协”） 统一进行监督指导的行业， 2016 年中注协发布了《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》（以下简称《指引》），对会计师事务所助力财政支出绩效评价提出了细致的专业要求，做出了技术性指导。《指引》以预算法和财政部关于财政预算绩效评价工作的系列规定为依据，结合注册会计师服务的专业优势和专业要求，突出财政支出绩效评价业务特性，对会计师事务所绩效评价业务的承接、计划评价工作和编制评价工作方案、绩效评价的具体实施、形成评价结论和撰写评价报告等评价工作环节进行指导和规范，特别是在方案的编写、资料收集方法、资料的类型特征等方面， 为注册会计师开展这一工作提供详细指导。最后，会计师事务所目前人才结构趋于复合化。会计师事务所未来的发展是业务信息化、多元化的发展方向，需要的人才不仅仅是财务管理类人才，还包括 IT 信息技术人才、金融类人才、工程造价类人才等，这样复合人才基础结构也是财政支出绩效评价服务所需的。
（二）会计师事务所财政支出绩效评价服务发展劣势及应对1.主要劣势。首先， 对于涉及专业技术较强的财政支出绩效评价项目，需要引入相应的专业技术专家参与评价，正所谓各行如隔山，如果引入的专家胜任能不足，对财政支出绩效评价结果影响较大，因此专业技术专家的选择对会计师事务所进行评价服务是一项挑战。第二，为了保证财政支出绩效评价效果，财政支出绩效评价所需的工作应当是充分的、全面的、细致的、深入的，这样势必导致

服务成本的提高，如何在合理的成本下实现绩效评价效果是会计师事务所在提供服务时所面临的问题。
2.主要应对措施。首先，财政部门及相关部门的专家库可以成为会计师事务所选聘专家时的优先选择，也可与高校与研究院所联系由其推荐， 但在选择专家时还需研究专家过往工作经历、参与的科研项目等基本信息。或者在项目专家参与阶段，提高参与项目的专家数量。第二，会计师事务所业务成本的控制与业务经验丰富程

度是高度相关的，同时，在进行财政支出绩效评价服务时应当明确绩效评价目标，细化工作内容，做好工作计划，并与财政部门及有关部门进行充分沟通。
作者单位 天津丞明会计师事务所