在当前财政收入增速下降、规范清理地方政府性债 务的形势下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和 空间受到制约。原有以政府或融资平台公司为主体进行 资产抵押贷款、财政信用担保贷款及运用BT模式投资 建设项目等大门关上后，大力推广政府和社会资本合作 （PPP）模式，既是支持新型城镇化建设的重要手段， 又是改进政府公共服务的重要举措，更是化解地方投融 资难题，缓解财政支出压力，建立现代财政制度的内在 要求。积极推广运用PPP等新型建设模式，千方百计撬 动社会资本投资公益性项目，是我区“八八战略”再深 化的重要进程，推进我区“三化三区”建设，实现我区 在融杭建设中追赶跨越、奋力崛起，从而“决胜全面小 康、建设经济强区”的当务之急。
一、PPP模式实施背景
在当前消费动力不足、进出口全面遇冷的情况
规范推进政府和社会资本项目（PPP） 的思考及建议
／杭州市临安区财政局课题组
下，投资仍是拉动经济的主力。基础设施投资是目前 唯一政府可控且仍有空间的投资领域。因此，国家引 导地方政府大力推动基础设施投资，维持中国经济发 展动力。但受经济增速放缓与房地产下行等因素影 响，地方政府财政收入形势严峻，持续较大规模的基 础设施投资将进一步加剧地方政府财政收支矛盾，地 方政府将不得不依靠负债解决基础设施建设资金问 题，届时地方政府债务率将急剧上升。据审计署公布 数据，截至2013年6月底，全国地方政府债务余额17.9 万亿元，而未来城镇化的成本预计达42万亿元，庞大 的资金负担，使得地方政府需要新的破解渠道。地方 政府面临政府融资平台融资遭遇瓶颈、土地财政难以 为继、预算限制日益紧张等问题。2014年9月，国务院 印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 〔2014〕43号），意在“堵暗道，修明渠”，要求各 级地方政府规范举债行为，限制地方政府随意举债。 随后，中央各部委陆续出台政策性文件，大力倡导PPP模式。在中国经济发展进入“新常态”，全面深 化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共 产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺 口不断扩大，旧有的完全由政府主导的基础设施投融 资建设模式面临改革，政府与社会资本合作（PPP） 模式成为我国基建投融资改革的重要方向。这种模式 有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分 开；有利于消除费用超支，促进投资主体多元化，避 免项目完工风险和资金风险；有利于完善财政投入和 管理方式，平滑财政支出压力；有利于取长补短，以 最有效的成本为公众提供高质量的服务。
二、PPP项目操作流程说明
1．筛选和建立项目库（项目识别阶段）。筛选 出符合PPP实施要求的公共基础设施建设项目，建立 后备项目库。包括交通、住房、环境保护、能源、教 育、医疗、体育和文化设施。 2．准备实施方案的编制（项目准备阶段）。针对 特定的PPP项目编制具体的实施方案计划，包括政府 投资方的确定，社会资本方的要求，PPP合作方式的 选择，总投资的比例和总额。社会资本合作方投资收 益概算，投资的合作期限，社会资本退出方式等。 注：PPP合作方式主要包括委托运营、管理合 同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让— 运营—移交和改建—运营—移交等。 3．确定社会资本合作方（项目采购阶段）。根据 项目实施计划，按照《政府采购法》的有关规定，进行 公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性谈判和单一 来源采购。确定社会资本合作伙伴并签署合作协议。 4．管理好项目公司（项目执行阶段）。创建一个 新的PPP项目公司，每年将项目公司的资金分配到财 政预算中，并将其纳入政府债务管理系统，保证及时 支付资金并确保正常项目公司的运作。 5．项目合作期期满后转交政府（项目移交阶 段）。项目合作到期后，将不再继续运营。项目公司将
其转让给政府资产管理部门，项目公司将做好资产验收 工作。项目公司将不再具体运营，并将关闭和清算。
三、对PPP模式内涵的理解和把握
1．PPP模式是地方政府部门目前唯一合法的融资 渠道。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的 意见》（国发〔2014〕43号）规定：政府债务只能通 过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得 新增政府债务。地方政府举债采取政府债券方式，并 在国家规定的限额之内。地方政府在国家规定的范围 内，以政府债券的形式借款。原则上，地方政府可以 发行地方政府债券（省政府掌控发行权），但由于国 家配额限制，以及短期2万亿元的地方政府置换债券 主要用于替换当前到期的存量债务，不能用于新的融 资。唯一的融资渠道是国家倡导的PPP模式。 2．PPP模式是合并政府新债务管理系统和确定 新的地方政府债务的合法途径。以2014年12月31日作 为节点，财政部组织国家政府筛选甄别债务并进行清 理。根据国发〔2014〕43号文件，政府新债务受到严 格控制，不符合新债务的要求，在年度预算后不纳入 政府债务管理体系，在以后的年度的财政预算也不纳 入还款计划。但对PPP项目形成的债务是一个例外， 可以包含在政府债务管理系统的新债务中。 3．PPP模式可以减缓当前财政支出压力，但会增 加财政总支出。社会资本投资PPP项目，相应于追求 投资回报，社会资本投资的早期阶段将缓解金融基础 设施投资额度，但社会资本投资的初始投资和年度投 资回报率的需求点将逐步恢复，这将增加年度财政支 出，因此我们应该长远规划，以避免支出超过财政能 力后支付不了PPP项目的还款。 4．PPP模式需要稳步推进，严格控制融资成本。 通过引入PPP模型，项目实施可以有效降低运营成 本，这不仅有利于提高社会资本利润率，帮助政府引 入社会资本，还能降低融资成本和社会资本达成良好的合作协议。
四、临安区PPP项目推进情况及存在的问题
（一）临安区PPP项目推进情况 2018年，全区PPP工作有序推进4个项目，分别为 临安市颊口至华光潭农村公路改造提升工程，临安市 青山湖环湖绿道二期（防汛通道区块改造）工程PPP项 目，杭州市临安区双溪口水库工程，杭州市临安区青山 湖环湖绿道三期工程。其中临安市颊口至华光潭农村公 路改造提升工程，临安市青山湖环湖绿道二期（防汛通 道区块改造）工程PPP项目已经进入到项目执行阶段， 杭州市临安区双溪口水库工程，杭州市临安区青山湖环 湖绿道三期工程已经进入到项目采购阶段。 （二）存在的问题 1．项目落地慢 经过前期PPP项目实践，PPP项目必须经过实施方 案编制、物有所值评价和财政承受论证、社会资本招 标、PPP合同审核等一系列程序，相对于政府投资项 目的审核等整个流程，以及政府与社会资本之间的权 利义务的谈判确认等在时间上会更长些，在相关程序 上也更为复杂，因此使项目落地较慢。 2．思想认识不足 在PPP项目的实施过程中，由于对PPP项目相关政 策法规认识不足，研究不深，很多人对PPP缺乏了解， 理解存在误区。有人认为PPP是金融危机下的权宜之 计，它只用于融资。造成了有两个极端：一方面，过多 的风险几乎完全由政府承担，并承诺固定的回报率，价 值无法实现。另一方面，当社会资本产生大量利润时， 它试图形成一种不建立政府与社会资本方面的平等关系 的情况下获得利益模式，这也会影响PPP项目的进展。 3．能力有待加强 目前，我区在推广运用PPP模式方面也面临能力 不足的问题，PPP模式管理是个全新工作，PPP中心承 担着项目综合管理职能，由于PPP中心人员的相关知 识储备不足，业务能力欠缺，实操时间短等原因，对
PPP模式项目的财政管理能力较为欠缺，也在一定程 度上使得PPP项目进展缓慢。 4．项目风险分担 从已经落地的PPP项目的实践来看，社会资本往 往处于不利地位，经常发生利益和风险的不平等。争 议发生后，利益也无法保证。这恰巧也是社会资本最 关注的部分。目前，PPP建设中的风险分担机制尚不 成熟，缺乏合理的定价机制，有利益互相输送的现 象。一些已开展的PPP项目有重大损失或巨额利润的 可能性。各方利益诉求、风险偏好、能力以及责任的 差异是PPP项目产生风险的根本原因。一般而言，风 险和收益是平等的，这意味着在追求利益的同时，我 们必须要承担与此相对应的风险。政府的利益主要体 现在公共服务的产品效率上。私人部门的利益主要体 现在经济利益上。不同需求的利益使参与者的目标多 样化，不利于PPP的实施。因此，有必要制定合理、 有效的风险分配方案，规范和协调各方在风险分担和 保障义务的行为，维护各方的利益。 5．PPP模式法律体系不完善 目前，国家各部委发布的规范性文件原则上主要 是指导性文件。各部委发布的规范性文件不一致。 PPP模式下没有国家层面的具体立法文件。由于国家 层面缺乏法律法规，只有地方和行业管理方法或法 规，法律效力低，缺乏整体和系统性，政府与社会资 本合作难以形成明确有效的契约关系。这也影响了社 会资本的投资信心。
五、对策及建议
（一）加强沟通协调，推进项目实施 进一步加强与各行业主管部门的协调，简化行政 审批流程，加快推进规划、国土、环评等审批要件的 办理，及时做好项目材料准备，寻找合格的社会资本 方，推进项目谈判签约。积极主动地与上级财政部门 沟通对接，筛选优质项目充实到省财政厅项目库中， 充分利用省级平台，将PPP项目信息通过财政厅、财政部专业网站予以发布，积极争取上级政策和资金支 持，加快推进临安区PPP项目建设。 （二）提高思想认识 PPP工作归根结底要落实到具体工作人员，而目 前全国范围内普遍存在人才缺乏，素质不高的问题。 因此，必须切实加强实施机构及相关人员的培训， 通过谈话、定期组织会议和研讨会等形式研究PPP文 件、宣传和解读国务院、财政部、国家发改委会等政 策，促进对PPP模式背景的理解，正确理解PPP模型 的本质。必须加强全区的PPP业务专项培训。可以对 全区进入实施阶段的具有成效的PPP项目进行认真总 结，提炼出典型案例，联合各行业主管部门开展以案 例为基础、以具体做法为成效的推广，对PPP项目相 关政策、运作模式、具体操作、实施程序、前期准备 等具体问题方面开展学习培训，提高相关工作人员的 业务实操能力，达到在培训中提升工作技能，在推广 中转变职能理念的效果。 （三）及时监督跟进相关的PPP项目 积极跟踪落实已签约PPP项目前期进展情况，争 取已经签约PPP项目尽快开工建设。加大未签约PPP项 目招商推介力度，争取相关PPP项目落实合作主体。 当然也要适时调整不成熟或者不适宜PPP模式的项 目，提高PPP项目库质量。健全项目产出和绩效相挂 钩的付费机制，项目建设成本和绩效考核结果挂钩部 分占比不低于30%，确保政府付费或可行性缺口补助 在项目合作期内连续、平滑支付。 （四）加强风险管控 PPP模式具有较长的投资回收期、高风险，以及 较强的风险管理和控制能力。它可以在一定程度上增 加投资过程中应对风险的能力。实现PPP模式，建议 政府和投资方建立合理的风险调整机制，合理分担项 目风险，从而减少双方承担的风险压力。当PPP项目 由于某些客观原因导致投资者收回成本困难时，政府 可以在合同中规定一定的补偿。如果投资收益很大， 政府可以在合同中分享相关的利益。例如，在国家发 改委发布的13个PPP案例中，北京地铁4号线就是其中
之一。当地政府和投资者在合同中约定，当实际客流 量低于预测的客流量时，政府将对投资者进行补偿。 实际客流量高于预测的客流量，政府应通过合理的风 险控制分享其相关利益，这降低政府和双方的投资风 险，也是该PPP项目成功的重要原因。 （五）提供稳定的PPP模式法律环境 一是加快制定和实施国家级法律法规，明确政府 和社会资本在项目中的权利和义务，增强社会资本方 的投资信心。二是提高PPP立法的法律地位，由于中 国的PPP立法缺乏特定的法律，通过制定高层次的PPP 法律可以解决立法层阶低的问题。现行的PPP规范文 件最高法律位阶是行政法规，当前PPP立法的法律位 阶应当提高为“法律”（由全国人大或人大常委会制 定）或行政法规（由国务院制定）。三是PPP专项法 应重点关注PPP项目的范围、参与的主体和方式、项 目合作期、项目的交易结构、监督管理、项目过程 等，也要着重关注PPP项目用地、政府和社会资本的 权利和义务、PPP项目争议解决机制等。
六、结语
综上所述，笔者分析了临安区PPP项目实施中存 在的问题，并针对这些问题提出了相应的对策和建 议。经济新常态下，PPP模式不仅是解决公共产品供 给不足、改善投融资环境、激活民间资本的重要举 措，也是克服当前经济下行压力、化解地方债务风险 的有力举措和供给侧改革的重要内容。因此，我们必 须提高思想认识，积极探索和构建一套科学的实施法 律、法规和管理机制，推动PPP项目，使政府和社会 资本方发挥各自优势，优化政府与社会资本之间风险 分配问题，更好地提供公共产品和服务，争取做到比 传统的政府采购模式更物有所值，实现利益共享。
课题组组长：周　佳 课题组成员：黄江华　吕　丹　黄天航（执笔） 　　　　　　韩　微