张 甄 何玉芳 曹 铮 黄文琪

事业单位预算是指事业单位根据其业务职能、目标任务和工作计划编制的年度财务收支计划，主要反映事业单位依法取得的各项资金收入、业务活动和事业发展方向。事业单位财务预算由预算收入、预算支出和资金需求预算等组成。长期以来，事业单位财务预算编制和执行过程中的风险意识和风险控制能力相对较弱，预算编制、执行和监督等风险防控尚未形成体系。根据事业单位内部控制要求，以下主要从事业单位财务预算编制、执行和监督考核等几个方面，探讨事业单位财务预算存在的风险及其控制、防范办法。

1.存在的问题和不足

1.1　单位重视程度不够。收付实现制下的事业单位成本意识不强，领导和管理部门对预算管理要求不高、认识不足，往往将预算理解为仅是财务部门的工作，缺乏全员参与意识。

1.2　预算计划性、科学性不强。部分事业单位缺乏明确的战略目标和规划，对预算要求不高，有的财务预算编制未充分考虑上年度执行情况，有的预算缺乏标准性，预算年度计划不完善、计划量化不科学，财务预算编制粗糙，精细化程度和实际价值不高；会计核算、成本核算基础薄弱，分析能力不足；预算考核指标局限于财务指标，缺少非财务性指标等。

1.3　预算执行力度不强。有的事业单位财务预算缺乏权威性，执行过程中存在随意调整的现象；信息化程度低，不同业务系统不对接，不能及时获取关联信息，执行情况反馈不及时。

1.4　预算考核结果未得到有效应用。财务预算执行情况考核结果应用与团队或个人业绩脱钩，财务预算没有真正起到促进实现单位工作计划的作用，预算考评对责任主体的约束力和激励效果不明显。

1.5　资金使用缺乏预见性。事业单位有的项目概算不科学、预算不严谨，对项目建设进度掌控能力不足或项目变更超规划，预算资金不能满足项目建设需求，影响建设进度。

2.财务预算环节风险

2.1　财务预算编制存在的风险。（1）对预期政策变动考虑不充分，造成实际发生情况与年初财务预算发生较大差异。财务预算编制与《预算法》、事业单位预算管理制度及相关财务制度等政策法规存在不符的问题，有的对政府政策调整了解不全面，导致预算偏差。如公立医院年度预算未充分考虑年度内实行药品零差率销售和医疗服务价格政策调整因素，导致年末医疗服务收入结构与年初预算出现重大差异。（2）预算编制不规范，导致预算数据不精确。选择预算编制的方法不符合单位预算管理的特点和规则，预算数据的取得和测算不合理，编制预算的数据依据存在错误或数据不全面，未全面考虑近年度关键数据变动对预算编制和执行的影响。（3）预算编制与单位工作计划脱节，容易产生资源损失浪费。年度财务预算脱离单位新年度工作计划和中期规划，存在单位领导或部门主观判断，造成预算数据失实或执行可能严重偏离。（4）预算审核、审批不严谨，不利于财务预算的贯彻落实。预算未经单位部门负责人或预算管理委员会有效审核，预算严谨性及权威性缺失；未报职工代表大会或上级行政主管部门审批，缺乏行政约束力和宏观统筹。

2.2　财务预算执行存在的风险。（1）预算执行不及时，单位无年度工作计划、工作计划节点不完善或计划执行力不足，导致预算实际执行情况达不到目标。（2）未设置专人对预算进行事中控制或控制内容不完整，或因执行者业务能力及职业道德因素，预算执行结果出现偏差。（3）未定期组织预算执行情况和结果分析、考核，未及时发现问题和修正预算，预算执行结果出现偏差。（4）预算刚性约束不足，重大项目或重要经营活动严重超预算，或重大项目、重要经营活动论证不充分，因预算刚性约束无法有效实施。（5）年度决算项目与预算不一致，或因信息系统或人为因素造成决算数据信息失实，导致年度财务分析出现失误，影响下年度单位计划的制订和决策。

2.3　财务预算调整存在的风险。（1）预算调整条件不明确，单位中期预算执行情况与预算偏差不大或无重大政策性因素、重大事项等变动，随意调整预算，影响预算权威性和执行力。（2）预算调整程序不规范，调整预算未提交经相关部门分析、审核的书面申请，或未得到单位预算管理委员会、职代会及上级行政主管部门审批，不具备行政效应。（3）预算调整编制未依据经批准的新的工作计划目标，预算调整与实际不符，影响调整后的预算执行过程及结果。
2.4　预算监督与绩效考核存在的风险。（1）制度不完善、责任心不强或监督检查人员不具备监督检查的业务能力，未对预算编制及执行进行监督检查或监督检查内容不完善，致使预算执行力不强、执行情况偏离预算目标。（2）未合理取得完整的部门预算执行数据，不能真实反映业务发生情况，影响单位业绩的真实性，绩效评价不客观；或选取的第三方独立审计机构不符合相关条件，其审计结果影响预算执行业绩考核。（3）预算考核结果未有效应用于问题整改和业绩奖罚，影响单位和职工的积极性，不利于单位持续发展。

3.财务预算风险防控措施

3.1　财务预算编制的风险防控。

（1）健全预算组织机构。预算组织机构是事业单位财务预算执行与风险防控的有力保障。事业单位应建立由职工代表大会、全面预算管理委员会、全面预算管理委员会办公室、全面预算归口部门、全面预算管理责任中心及考核监督机构组成的全面预算管理体系，切实加强领导，明确责任，落实措施，实现全方位、全过程、全员参与。

（2）严格执行法律法规。根据《中华人民共和国预算法》、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》及《行政事业单位内部控制规范（试行）》等法律法规和相关管理规定，做好预算编制前期资料收集工作，认真学习、理解、分析预算基期和当期有关重大政策调整或单位重大事项变动，做出专业判断和预测。

（3）完善预算编制流程。预算编制应经过“自上而下、自下而上、上下结合”的推演、探讨过程，必须反复反馈征求意见，才能形成最终预算草案，提交职工代表大会批准并报上级行政主管部门审批后，逐级下达执行。

（4）合理编制财务预算。编制预算应对每一项数据来源都要进行严格的追踪、分析，明确目标及依据。事业单位一切业务活动必须围绕单位事业目标开展工作，财务预算编制应结合单位内外部环境，根据上一年度的实际经营状况、单位战略规划和年度业务计划，合理选择预算编制方法，收入预算参考上年预算执行情况和对预算年度的预测编制，支出预算量入为出，一般不得编制赤字预算。在预算编制方法选择上，高校财务预算编制普遍采用增量预算法，公立医院则常常根据不同专业功能和规模选用零基预算、增量预算或弹性预算法等，科研事业单位由于科研活动的特殊性和不可预见性，财务预算编制应综合考虑单位原有科研项目经费使用情况、预算年度各项经费收支需求，坚持“以收定支，收支相等，略有结余”，合理编制收支预算，同时要统筹考虑承担的各项科研任务和管理职能，确定重点项目资金预算。

（5）加强预算审核与审批。各业务及职能部门负责人对本部门业务预算的合规性负责，办公室、人事、审计等相关部门协助财务进行预算初审。主要审核内容包括：单位部门预算编制的统一性、规范性、及时性，财务预算是否量化体现单位工作计划。初步预算经预算管理委员会审核报单位办公会讨论形成财务预算草案，提请职工代表大会审议批准，经职工代表大会审议批准的财务预算报上级行政主管部门审议批准。主管部门根据行业发展规划，应对预算的合法性、真实性、完整性、科学性、审慎性等进行审核，地方财政部门根据预算管理原则和规定，对主管部门上报的单位预算按规定进行审核并批复。

预算一经批复下达，预算执行单位应将此作为预算期内组织协调各项业务活动的基本依据，确保财务预算目标的实现。财务部门作为预算汇总编制机构，对本单位预算目标与下达的预算目标的一致性和合规性负责。

年度终了，事业单位应按照财政部门决算编制要求，真实、完整、准确、及时编制决算。

3.2　财务预算执行的风险防控。（1）确保预算执行机构、制度及流程的可靠性，做好预算执行工作的事前管理。一是明确预算管理相关岗位及人员设置，重点落实是否存在不相容职务混岗的现象；二是制订预算执行前的具体工作计划；三是确定预算管理授权批准制度的执行情况，重点检查授权批准手续是否健全，是否存在越权审批行为，要求各项业务活动支出严格在预算规定项目和标准范围内，根据审批权限或授权按流程审批；四是健全预算管理决策责任制，重点检查责任制是否健全，奖惩措施是否落实到位。（2）组织阶段性预算执行情况评价分析，进行事中监督控制。财务部门定期编制财务会计报表和部门成本核算报表，举行预算执行情况分析会，进行月度、季度财务报表分析对比和阶段性反馈，并检查问题整改执行情况，加强成本管控，提高业务效益；完善信息系统，通过信息化手段，适时反映预算执行情况，设置预警线，对超预算情况及时查找原因，并及时向相关责任人反馈。高校等不以盈利为目的的事业单位，应通过预算执行评价，加强管理费用控制，增加教育经费投入，提高资源利用效率。（3）开展预算绩效考核，完善事后整改优化。将预算执行情况、执行结果、成本控制目标实现情况等与绩效工资分配挂钩，作为事业单位内部绩效工资、年终评比考核、奖惩的重要依据，充分调动职工的积极性。

3.3　财务预算调整的风险防控。

根据国家政策调整、外部客观环境变化、单位内部经营环境发生重大变化或自然灾害等不可抗力事件等事项，合理进行中期预算调整，确保下阶段预算的合理性和可及性。

3.4　财务预算监督与考核的风险防控。（1）单位内部审计机构或聘请会计师事务所等第三方审计机构协助负责预算执行的监督与考核，对预算编制及其执行情况进行定期或不定期的检查，确定预算编制是否与既定的流程相一致，预算执行是否合规。（2）加强财务预算执行的监督与考核。对监督检查过程中发现的预算管理内部控制中的薄弱环节，单位应及时采取措施整改、完善，并按照内部管理权限向预算管理委员会报告预算内部控制监督检查情况和部门整改情况。（3）实行预决算公开制度，在政府规定的公开办事平台和单位相关场所公开年度预决算，接受政府和公众对单位预算及执行情况的监督。