近日，山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发做好专项债发行及配套融资的实施文件。该文件是对今年7月中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字【2019】33号）文件精神的细化。该文件称，要积极推行“专项债券+市场化融资”的组合模式，用好专项债券作为重大项目资本金政策。相较中办、国办33号文，该文件明确指出，探索试行“PPP+专项债券”融资模式。
在此之前的10月29日，财政部党组成员、副部长邹加怡在第五届中国PPP发展（融资）论坛上致辞时就表示，要创新融资模式，探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。一些市场机构预计2020年专项债发行规模将超过3万亿。
在专项债快速扩张之际，一些市场人士也表达了担忧：相较PPP项目，专项债的审核条件比较宽松而且资金到位快，地方政府更愿意发专项债，从而可能对PPP项目形成挤出。
33号文首度允许将专项债作为项目资本金，但能否作为PPP项目资本金则存在争议。山东则明确指出，探索试行“PPP+专项债券”融资模式。
德勤咨询公司专家通过近两年参与众多地方政府专项债项目的案例提出，从机制设计上，专项债可以在一定程度上解决地方政府的融资难题，但却没有考虑“运营绩效”与“风险分配”，而这恰恰是PPP机制设计上的优势。
不过，这项探索存在不小的难度。
国家发改委PPP专家张宇表示，因为专项债券的发行有时间窗口，如果发行专项债券与PPP结合，需要在专项债券发行时说明：采用PPP模式下政府能获得多少专项收入才能覆盖专项债券本息以及明确项目由哪个主体实施，因此在专项债券发行前，PPP模式的流程至少要完成至项目公司成立。
而PPP模式下走完上述程序的时间不可控制，很难满足专项债券的时间窗口，因此若想利用专项债券与PPP相结合，各项准备工作将要相当完善，这对于政府和社会资本而言，难度不小。 （朱啸波）