中国水利水电八局/龚玉凤

随着我国经济不断发展和城市化建设步伐不断加快，在对公共服务设施日益齐全的大背景下，现有的公共基础设施建设难以满足社会发展所需，为提高项目管理效率和解决项目建设所需资金，政府财政部加大了与社会资本公共基础设施方面的合作，而如何在PPP项目的投资、建设和运营过程中对资金进行管理，保障资金安全、提高资金效率和产生资金效益是目前PPP项目关注的重点之一。

一、引言

PPP模式从广义的层面讲是公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP模式对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的，它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下形式：建造-运营-移交（BOT）、民间主动融资（PFI）、建造-拥有-运营-移交（BOOT）、建造-移交（BT）、建设-移交-运营（BTO）、重构-运营-移交（ROT）、设计建造（DB）、设计-建造-融资及经营（DB-FO）、建造-拥有-运营（BOO）、购买-建造及营运（BBO）、只投资、非融资性质（作业外包、运营与维护合同O&M、移交-运营-移交TOT）等。

PPP模式的项目从存在的形式上来分析绝大部分都涉及了融资管理、资金管控和资金使用等，其根本产生原因是政府公共部门和公共服务领域资金相对缺乏、管理效率较低、但掌握政治和政策资源；社会资本方（企业）相对来说拥有资金，管理能力较强，且具有提高项目效率获得最大利益的主动性。因此通过这种合作关系政府方可以充分推动补齐基础设施建设期资金短板、达到促进就业和改善民生，社会资本方（企业）实现一定的利益。本文希望通过研究PPP项目存在的资金问题以及提出相关建议，为加强PPP项目资金管控起到积极意义。

一、PPP模式下项目资金现状

2014年随着《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）及（财金函〔2016〕47号）文的发布，各地掀起了PPP项目热潮，但在这轮PPP项目培育开花的过程，由于各级政府和社会资本方（企业）对PPP认识或者理解的不够深入和彻底，部分政府部门认为PPP模式实质就是一种融资方式，简单把PPP模式当成了一种融资工具补充基础设施或者民生工程建设的资金来源；社会资本方（企业）简单认为PPP　模式是通过资金获得基础设施建设和民生工程建设项目的一种手段，重建设轻运营，在这种PPP模式情况下的项目已脱离公私合营的本质，违背了PPP项目模式的核心，对资金使用安全、资金使用效率和资金效益高低产生了不利因素，给投资者和资金提供者（金融机构等）的信心产生不利影响。

鉴于PPP项目存在的不规范行为和流程操作上的误区，2017年以来财政部、发改委和国资委接连下发了一系列规范PPP项目实施的文件，如财预〔2017〕87号文、财办金〔2017〕92号、国资发财管〔2017〕192号文、财金〔2018〕23号、财金〔2018〕54号）及财金〔2019〕10号文等，分别从PPP模式下的项目选择进入、项目资本金要求、项目实施方案、物有所值体系和财政承受能力评价等有了明确的界定和要求，各省根据财政部、发改委和国资委等发布的政策分别进行细化实施，严格控制项目入库标准，财政部PPP项目库实行了动态管理实时监控和能进能出的原则，集中清理了不符合条件已入库项目，建立和完善了PPP项目库管理。由于此前PPP模式操作的不规范和此次国家对PPP项目清理整顿影响造成了金融机构对PPP项目的融资持审慎态度，对相关PPP项目的融资审核审批趋紧，至此PPP模式下的项目融资愈加困难，项目履约进入艰难的时期。

三、PPP模式下项目主要融资内容

PPP模式下项目融资主要分为股权性融资及债务性融资，股权融资现主要表现为引入产业基金进行投资建设，这不仅解决了资本金筹措，更有效的降低了社会资本方（企业）的负债。但在财政部92号文、国资委192号文和资管领域一系列的新规出台后表明“不得以债务性资金充当资本金”，产业基金回报机制拟似“明股实债”，自此股权融资性难以实质性落地，金融机构及各级政府大多数对于此种模式存疑。

债务资金的主要表现形式为项目贷融资，根据经济观察报报道，PPP项目获得一份国有银行贷款批示意见书多达20多项条件，且金融机构认为PPP项目在抵押上无任何优势主要依靠预期的特许经营权获得的现金流，融资主体主要基于项目公司，项目公司各股东一般不会提供全额担保，导致金融机构认为预期现金流分析的预计数据和实现存在较大的不确定性，很大程度上依赖相关咨询公司和人员水平所限，同时无法获取有效追索权，因此认为资金风险大，收益不高等。

三、PPP模式下项目资金管理存在问题

（一）资金来源渠道较少，社会资本方（企业）违约风险增加。

社会资本方（企业）通常投资的项目多，体量大，且由于PPP　项目的投资周期通常较长，已经落地的PPP　项目大多处于建设期，并未开始运营，没有产生稳定的现金流，以及多数PPP项目使用者付费测算过程较为粗糙，测算数据可能难以覆盖项目全周期测算，使其难以获得金融机构的支持，项目融资较大难以落地。在项目贷无法落地且社会资本方（企业）无足额的自有资金进行垫资建设的情况下，项目无法实质性动工，社会资本方（企业）面临违约风险，保证金无法退回造成损失，企业信誉将造成负面影响，对企业将来的生存发展带来不利因素。

(二)金融机构项目融资审批流程规定与地方现行通行做法不相匹配，导致审批难度加大。

PPP模式下项目周期较长，建设期和运营期通常十年以上甚至达到了三十年，债务性资金使用和偿还横跨当地政府若干个任期，同时在财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92）文件中明确PPP模式下的项目政府财政跨年支出责任应纳入该项目所在地财政中长期列支规划并经审核后获得相关批复材料等，但现行地方政府通行做法并未编制横跨若干个任期的中长期财政规划，当期的政府相关审批机构从形式上和实质上也无权和无法审批若干后期任期的财政预算，因此如何解决列支中长期财政规划以及确认和取得中长期财政规划在存在一定难度，但部分地区金融机构以中长期财政规划和地方人大决议批复作为PPP项目融资贷款落地的前置条件，这就造成审批通过难度加大。

（三）缺乏规范标准，资金测算和使用偏差大。

1.项目资金管理和核算欠规范。

目前绝大多数PPP　模式下项目都成立了单独法律主体项目公司，作为独立核算主体和融资主体，但由于PPP模式下的投资项目涉及的领域较多，会计核算方面涉及的业务问题较为复杂和多样性，因此到目前还未出台相关统一的核算办法和管理制度，主要由相关财务和投融资人员依靠自身的业务水平根据相关会计准则和制度理解进行核算、归集、统计分析相关数据，并没有统一参照标准和标准数据对比，在一定程度上会造成评判标准和结果的不一致和不准确。

2.财务资金测算与实际执行偏差度较大。

目前PPP模式下的项目中标社会资本方（企业）并没有参与PPP　项目的前期可研工作、初步设计、实施方案编制、物有所值和财政承受能力评价等环节，只是在招投标阶段根据招标实施机构提供的实施方案及财评，物评及招标文件对项目经济指标和资金使用方案进行了测算。实际上大多数PPP项目由于在项目前期阶段受制于当时资料和数据的局限性，项目落地具体实施后由于设计、地质环境等各项条件与科研阶段、初步设计等的不同造成大的设计方案和资金需求变化，直接和间接的导致与前期项目招标阶段测算指标偏差较大，大幅度增加或减少资金需求，导致财务资金收益水平大幅度变化。

（四）项目操作流程过程中不规范和缺失造成了项目边界发生变化时测算和解决的方式不统一和分歧，造成经济指标的偏差。

近几年掀起的PPP项目热潮在我国属于新生事物，没有现成的经验和成熟操作流程和模式，财政部和发改委在前期也只发布了指导性意见，各地根据指导意见结合本地实际开展相关PPP模式下的项目前期工作，未形成相对标准和统一的流程和模式，因此在操作过程难免留下了不足或者瑕疵，造成了项目落地后政府方和社会资本方（企业）对出现的分歧在一定程度双方的理解和测算在短期内难于达成一致，影响了PPP模式下项目高效向前推进，例如在草签合同签订过程中，合同条款模糊不清，合同内容不够规范和完整，PPP项目合同下各子项目表述不一致造成执行的冲突，社会资本方（企业）对PPP项目内控管控重点与政府方关注重点重叠或者不一致等造成项目推进困难；除此之外，PPP项目下部分子项目由于边界条件变化后双方对变化界定、重新测算原则不一致等，项目边界条件变化也导致了项目实施过程中一定程度上资金投资、资源投入均衡性、合理性及经济回报指标不确定性，因此直接造成了PPP模式下项目落地实施后经济指标发生了重大改变与期初的经济测算和预期收入产生较大偏差。

四、对PPP模式下项目资金管理的建议

（一）优化融资结构，促进融资渠道多元化。

作为社会资本方（企业）来说，应当加强自身融资体系的构造，促进融资渠道多元化发展，为PPP模式下的项目的资金来源实现多元化、多层次和多渠道打好基础。同时开展金融产品、金融业务办理及当地银企关系的维护，加强与银行、信托、基金、保险、证券等各种类型金融机构的对接合作，建立和培育金融合作伙伴及金融资源。

（二）完善PPP项目管理政策、发布实操性操作流程和规定。

当前我国政府财力整合力度较弱，政府方针对PPP模式下项目投资性项目，应当实行统一管理，多部门协作的原则，达到PPP模式下的项目运作过程中得到合法化、规范化、标准化。在财金〔2019〕10号文出台后，提出了加大融资举措促进，该文件中所涉及的问题均为PPP模式下项目实操层面较为棘手的问题，但该条规定过于原则，未有具体操作细则，各地应根据该文件要求结合本地区的实际情况具体细化相关条款和操作流程，使该文件的相关要求和举措能够落地，发挥对PPP模式下项目管控、项目融资起到积极推动作用。

（三）建立提升资金管理手段，提高资金使用效率。

社会资本方（企业）应加强本企业资金管理水平，运用资金集中管理、集中支付等多种形式的管理和支付手段，建立有效资金使用池，合理利用金融机构的头寸，建立完整的资金风险管控体系，达到提高资金使用率，确保PPP模式下的资金到位，实现项目投资收益。

（四）加强政策研究合理化解和规避项目建设履约风险及项目运营风险。
社会资本方（企业）在招投标阶段加强对PPP项目的合法合规性的识别和判断，做好项目前期经济论证分析和筛选，认真研讨国家和地方对PPP模式下各类项目优惠政策及分析运用企业自身的行业优势、技术优势及资金优势；社会资本方（企业）在PPP　项目选择上不只是注重建设期的施工利润，而应立足于长期运营、关注长期稳定的现金流，资本金收益是否能合理，对PPP项目运营做好策划规避风险，让PPP项目成为现金流稳定、效益可观的可持续发展项目实体。
（五）PPP项目运维管控提前介入、确保投资收益实现。

社会资本方（企业）在项目招投标阶段、项目实施建设期阶段提前分析介入PPP项目运维管控和绩效考核机制，及时了解PPP项目投资收益的渠道和组成，了解政府方财政可行性补助形式和来源，确保PPP项目运维期间实现稳定性、长期性现金流，防止出现进入运维期后绩效考核的不达标、财政可行性补助资金不到位、经营性现金流不足等现象。PPP项目建设期加强对项目建设进度管控，确保项目正常移交、财评审计等，掌握上述进展情况并积极介入推动按目标节点完成。在PPP项目运维期加强日常运行管理满足绩效考核要求，做到资金按期、足额回收，确保项目投资收益实现。

五、结语

总之，随着我国经济快速发展的良好态势，人民生活水平的日益提高。公共服务领域的项目日益增多，政府对公共项目的资金需求量和投入量越来越大，公私合作PPP项目模式将成为提高公共服务领域、改善民生的重要方式之一，社会资本方（企业）也将通过该种模式获得长期有效的项目和实现持续经营的重要形式之一。笔者认为，政府与社会资本方（企业）应当高度保持一致，为完善PPP模式下项目的政策保障、优化投资环境，加强资金管理，获得合理投资收益，促进PPP项目的健康合理有序发展共同努力。