一、专项资金政策绩效评价需关注的三个层次

1.目标完成度。专项资金政策绩效评价实质上是评价政策目标的实现程度，换言之，就是评价资金支出结果与支出目标的差距。目前，我国专项资金政策目标的表述比较模糊，且不可测度。正确清晰的目标是政策发挥积极作用的逻辑前提，其对政策执行起着决定性的影响。因此，政府在制定政策时，政策目标务必明确。

2.目标群体需求及满足程度。专项资金支出指向特定的目标群体，实践表明，越是符合公众需求的项目，政策绩效就越好。因此，决策者要充分考虑目标群体的需求，而不以决策者或执行者自身的需求为转移。至于对目标群体满意程度的测度，则要视专项支出政策实施过程的不同阶段而选择针对性的方法和手段。同时，还要关注政策产生的整体社会影响和社会评价。

3.政策效应的评价。在政策绩效评价中，通常评价政策产生的正负效应，但是很少评价如何扩大其正外部效应，或者说减少其负外部效应。以公共气象服务政策绩效评价为例，提供公共气象服务，是气象部门的职能，因为由气象部门单一管理，事权责无旁贷，财权来自预算拨款，事权与财权相适应，所以公共气象服务专项资金的支出比较明确，带来的政策效应往往是正面的。同时，也应该看到，如果县（市、区）之间充分利用其正外部效应，诸如气象设备的功能覆盖范围扩大所产生的规模经济等，那么就能发挥有限专项资金的效益，实现功能与资金的“双重整合”。

二、定性与定量分析孰主孰辅问题政策绩效评价以定量分析与定性分析相结合，但究竟孰主孰辅？定量分析可以具体地反映专项资金支出效益的大小，定性分析可以反映专项阴郑 航我国自2003年对中央部门教科文项目的绩效评估试点开始以来袁已有近20年的财政资金绩效评价历史遥起初袁绩效评价基本上被视为是另外一种财务审查袁其重点在于资金使用的合法与合规曰对专项资金的绩效评价袁也以财务性和业务性指标为主遥近年来袁基于对专项资金本质认识的提高袁业界开始聚焦公共价值的政策绩效遥从注重资金绩效转向聚焦公共价值的政策绩效袁明显拓展了对专项资金政策绩效评价的整体性框架袁一些政策评价结果也得到了相关部门的积极反馈袁取得一定的成效袁但仍存在一些有待持续探讨及解决的问题遥对专项资金政策绩效评价几个问题的探讨浙江财税与会计39工作研究GONGZUOYANJIU
资金支出与产出的因果关系。专项资金支出的效益具有多样性特征，有些效益如经济效益和有形效益等，可用定量方法衡量，而社会效益和无形效益等，则无法定量衡量。从国外实践来看，法国对政策绩效评价是以定性为基础，以定量分析为手段，采用两者相结合的方法进行评价。而美国政策绩效分析则以定量为主，定性为辅，两者相结合。法美两国的政策绩效评价虽然分析方法各有侧重，但评价效果却都是不错的。其成功经验是在设计指标时因事因时而异，科学设置了目标值和权重，坚决贯彻了定性与定量分析相结合的原则。我国政策绩效评价方法总的来说是“经验推理多，实证研究少，定性分析多，定量评估少”。这在很大程度上影响了评价的信度和效度。所以，近年来，我国加强了定量分析方法和技术在评价中的运用。从理论上说，既然是绩效评价就要用数据来体现，即所谓的“用数据来说话”，但需要指出的是，定量分析方法固然重要，但矫枉过正绝不可取，两种评价方法和技术各有长短，适用范围各不相同，如果将定量分析的方法当作目的更是本末倒置。专项资金的背后是具体政策的施行，对其进行评价应回归其本质特征的政策性。因此，在政策绩效评价时，首先要作定性分析，即评价者运用其自身的知识，参照有关标准，对评价对象做出主观评判。应当根据评估对象选择适当的方法和技术，将经验分析与实证分析相结合，切忌为量化而硬设置牵强附会的指标。

三、如何推进政策绩效评价从理论角度看，推进政策绩效评价的关键在于：一是完善政策绩效评价顶层设计；二是要有一个既有权威性又有公信力的机构来主导评价；三是拓宽评价范围及关注视域。相应的解决方案，有赖于以下方面的突破：其一，完善具有中国特色的政策绩效评价顶层设计，遵循其价值理性与工具理性的双重耦合，提升公共财政的公信力与执行力，其关键和难点是设计科学、合理的效益考核指标体系。其二，明确评价组织者和实施者及其工作机制的组织模式，形成一种既相互协作又互相制衡的共同治理结构。其三，加快健全评价机制，包括其技术体系和问责程序，将评价重心从支出绩效向收入绩效延伸，形成完整的政策绩效评价体系。政策绩效评价可分别应用在事前、事中和事后三个阶段，各阶段的分析方法基本相同，但分析的重点不同。事前分析的重点是政策文本的科学性、政策必要性和可行性；事中分析的重点是政策执行的完整性、实施过程的合理性；事后分析的重点则是政策实施结果的有效性。我国目前的政策绩效评价多为事后评价，事前评价较少，事中监控不足。事后评价固然有其意义，可以反思专项资金支出中暴露出的问题，提供借鉴和教训，但是毕竟资金已经全部支出了，即使评价结果为“不合格”也无法挽回。因此，绩效评价应尽可能关口前移，从事前介入，建立事前、事中、事后通盘连接的“闭环”系统。确保重点，保证一般，并做好对资金使用的前期管控，避免盲目投资，提高资金的利用效率。事后评价做到“花钱必问效、无效必问责”，奖罚分明。即建立健全“编制有目标，执行有监控，完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程政策绩效评价机制。

四、进一步完善政策绩效评价指标的建议目前我国的政策绩效评价在指标方面，尚需作进一步的研究。一是评价标准值的测定。这是一项技术性非常强的工作，既要考虑测算样本选取的有效性，又要考虑测算样本选取的可操作性；既要考虑标准值的数学意义，又要考虑标准值的经济意义；同时还需借鉴国内外的先进经验，做好数据采集、处理、分析和使用工作。标准值的取值依据应当来源于：全国预算单位的年度决算数据；国家有关部门颁布的行业标准；国内外实践中一些公认的标准。二是指标体系的过程性考量。政策执行过程是政策绩效的重要组成部分，但在构建指标体系中，几乎缺少直接而明确的过程评价指标，因此，应将其纳入指标体系或者设置具体考察方式加以完善。三是非定量指标评价的规范。如“可持续性”维度的非定量性指标，应当充分考虑地域差异等因素，选择更加合理的度量手段与方法。四是一级指标的权重分配。目前在我国的政策绩效评价中，权重的分配基本上视设计者的偏好。偏好结果，结果指标被赋予的权重比较高；偏好执行过程，过程指标权重就比较高。一般而言，政策绩效评价是结果导向的，所以会偏好结果，于是结果指标往往被赋予比较高的权重。但如何在指标的权重之间取得平衡，需要有理论支撑。姻渊作者单位院浙江广播电视集团冤