伴随国有企业改革的不断深化推进，2014年以来陆续发布的《国务院关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》等多个政策文件指引，尤其是中央、省市先后成立审计委员会，审计地位不断提高，审计体系中重要组成之一的内部审计也逐步得到重视。在十九届五中全会通过的十四五规划建议中，内部审计更是被赋予让国有企业实现更安全、更高质量发展的光荣使命，肩负着新发展阶段既帮助组织防风险、保安全，又帮助组织抓机遇、促发展的新职责、新要求。城市轨道交通工程作为现代化城市的重要标志，2012年在全国范围内掀起了建设的大潮，截至2021年1月，已经有44座城市开通营运地铁，全国总运营里程达7713.2公里。几乎所有的城市地铁都是由国有企业负责建设、运营，以及沿线资源开发、利用。面对城市轨道交通业务面广、专业多、资金量大的现状，在政府政策支持和经营层的管理的基础上，引入内部审计，能够有效利用内部审计熟悉公司运作的优势，打破部门间的工作壁垒，形成合力，实现内部审计“治己病、防未病”的风险防控目的，更好的防范和解决新发展阶段的新风险、新问题。进一步推动贯彻落实党和国家方针政策、国有资产监管要求，有效监督集团公司重大项目落地等重要事项、重点领域和关键环节，实现国有资产的保值增值。城市轨道交通项目有着政策扶持力度显著、建设资金需求量大、专业技术要求高、建设过程协调难度大等鲜明特征，在建设期直至运营线路成网前，均由政府部门主导或参与建设、运营的具体决策，这一阶段普遍以政府审计的跟踪审计为主，辅以社会审计配合，内部审计部门在这一阶段开展的工作多为配合政府审计、委托社会审计开展年度财务审计等。之后，伴随着轨道交通线路成网，以及建设任务的逐渐加重，地铁集团开始思考如何提升内部控制管理能效，其中一部分地铁集团从企业管理入手，由企业管理部为主体开展了一系列针对企业组织架构，运作模式的改革；还有一部分地铁集团则从内部审计入手，将内部审计从财务部或是合约部分离出来，成立独立的审计部门，一方面对政府审计年度审计计划中覆盖所有在建、运营线路实施常规性的年度审计，另一方面从公司内部视角，补足社会审计无法深入揭示制度建设、公司治理的审计空白，逐步探索和开展内部审计专项调查。至今，部分地铁集团已经初步实现内部审计对公司各项业务的全覆盖，并逐步开展针对重点领域、重大事项、重要环节的重点审计。整体而言，城市轨道交通企业的管理过程由于有政府部门的参与或介入，国家相关政策落实较为及时，大部分地铁公司于2017年两办印发《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》后，均陆续建立了独立的审计部门或独立的审计岗位，其中部分地铁公司已能够独立开展内部审计工作。 一方面，城市轨道交通工程仅建设阶段就涉及车辆、通信、信号、车站建筑等多达27个专业，这就要求内部审计人员不能仅仅了解财务知识，还需要对工程设计、建设管理、造价控制等有一定的熟悉，兼具沟通协调能力，并能够运用审计手段、方法分析数据得出审计结论。但现状却是，综合性人才在岗位选择上，更倾向于优先考虑符合自己所学专业的工程部、总工室、合约部等部门，真正选择投身于内部审计的极少，导致国有城市轨道交通企业在开展内审全覆盖时，由于人才匮乏而进展较为缓慢。另一方面，从财务部门转到内部审计岗位的人员，更侧重于从财务角度入手，在开展项目建设管理、勘察设计等工程相关方面的内部审计时，仅能停留在制度执行、合同履约、资金支付、项目结算、竣工决算等方面，缺少对项目质量、进度、造价控制等方面的统筹考量和深入调查。 国有城市轨道交通企业虽然较早开展信息化建设，但普遍停留于建设内部办公使用的OA系统或是业务、资产管理一体化信息平台，内部审计信息化建设相对滞后，内部审计业务开展时，缺乏运用信息化手段进行分析，审计调查效率不高。造成以上问题主要有以下三个方面原因，一是内部审计信息化建设标准缺少指引和规范，内部审计部门在谋划信息化系统需求时，缺少统筹，对于信息化能够助力内部审计业务开展的必要性和重要性没有充分的认识；二是内部审计信息化建设滞后于业务信息化系统，且信息化建设的规划中未考虑审计信息化系统接入或仅考虑审计信息化作业平台，导致后续二次开发的费用较高；三是由于内部审计介入较晚，部分信息化系统已录入信息可能无法达到使用某些审计方式和方法要求的质量和精度，存在需要重新录入、再次校对的情况。 3、内部审计质量的评价体系不完善，缺少内审人员职业规划指导 审计署11号令《关于内部审计工作的规定》强调“对忠于职守、坚持原则、认真履职、成绩显著的内部审计人员，由所在单位予以表彰”。而与之密切相关的正是如何评价与认定内审人员的能力及内部审计工作质量。目前，内部审计工作质量的评价主要聚焦于归档资料的完整度、审计涉及金额大小，但对于内审实质效果的评价较少。在应用实践中，就单一事项而言，通过方案或流程优化而为企业创造收益或挽回损失的因素较多，缺少科学的方法来区分并评价内审发挥的作用大小，如在实施变更项目的内部审计时，通过内部审计而推动某一变更优化，涉及金额为97万元，连带对后续设计的优化达到1000多万元，但最终认定属于内部审计“功劳”的仅有单项变更的97万元。而对于连带的设计优化的1000多万元，相关方虽然也认可内部审计的贡献，但由于缺少有效的方式来认定其中内部审计起到了多大的作用，最终也就无法“论功行赏”。所以，缺少有效的内审工作质量评价体系，也就无法系统性评价内审人员的能力，也无法为内审人员的提升或改进提供指导，减少了内部审计人员的“获得感”,进而模糊了内审人员的职业规划。 4、政策支持力度有待持续提高，树立内部审计权威性、独立性的作用不强 2018年起，国家密集出台、并发布了一系列内部审计的相关政策和文件，对推动内部审计工作开展提供了必要的支撑。但相关政策仍有待持续加强，主要有以下两个方面的问题，一是政策中虽要求政府审计要利用内部审计的成果，但实际操作中，由于内部审计质量评价不到位、人员素质等问题，缺乏成果互认机制；二是独立性要求较为模糊，在对内审要求更高的今天，参会、列席内部决策相关会议，了解经营决策过程，是内部审计部门能够提出更切合实际审计建议、意见的前提。但实际操作中如何参与、如何不对独立性构成危害，在政策上的指导较少。其中问题最为凸显的是，国有企业“三重一大”事项作为涉及落实国家决策部署、对公司投资、经营有重大影响的决策事项，未有政策明确要求内部审计介入，导致内部审计介入重大问题的时点较晚，无法充分发挥风险防控作用。 二、新发展阶段下国有城市轨道交通企业内部审计自我革新的新方向、新要求（一）新发展阶段下国有城市轨道交通企业内部审计自我革新的必然性 随着地铁连线成网，轨道交通建设阶段的政策红利期正在慢慢“退潮”，为扶持地铁建设及初期运营发布的扶持、优惠政策将会越来越少，城市轨道交通企业来自融资、建设、运营等三个方面的压力将越来越大。为应对随之而来的问题，国有城市轨道交通企业内部审计转型升级势在必行。首先，《审计署关于内部审计工作的规定》中指出的“对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。”，预示着一个具有完善的内部审计制度，且完全独立性的内部审计机构履行审计程序并出具的审计工作成果，能够为政府部门所采信，从而提高企业公信力；其次，专业且具有独立性的内部审计部门能够取信于管理层，在面对多个专业，错综复杂的问题时，内部审计部门因更熟悉企业架构和运作模式，更能够充分发挥审计咨询作用，从而推动企业发展；最后，2018年《深化党和国家机构改革方案》颁布实施，国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，国资委不再向国有企业派驻监事。此时，推动由内部审计部门履行原有国资委派驻监事的部分职责，完善内控措施，能有效填补国资监管的空白，从而推动监审一体的大监督体系的不断完善。（二）新发展阶段下国有城市轨道交通企业内部审计自我革新的新方向、新要求 1、助力国有企业深化改革，创造企业内生动力。国有城市轨道交通企业内部审计机构应该找准自身定位，加大挖掘和利用内部审计方式、方法的技术优势，对先试先行的试点项目或者实验性探索项目，提供定期的跟踪审计，对项目进展情况进行评价，从而为企业探索高质量发展道路提供依据和助力。 2、以风险为导向，“治已病，防未病”。前移审计关口，改变对企业各项业务仅进行事后审计的工作模式，开展企业内部各项工作的风险识别、评级工作，积极主动应对重大风险，通过内部审计咨询，推动业务部门在管理薄弱位置设置必要的控制环节。 3、构建大监督体系，更好发挥内部审计作用。要充分认识到内部审计工作在调查取证和成果运用的局限性，通过构建大监督体系，形成与纪检监督、人事管理部门的联动效应，拓宽内部审计业务范围，提升内审工作质量，推动对内部审计成果的运用，使内部审计调查更好的服务于企业发展需要。 三、通过内部审计实现城市轨道交通国有资产保值增值的措施 由于城市轨道交通项目投资大、建设周期长、专业复杂，以及各个城市所处建设-运营阶段的不同，对于重点环节、重点领域的定义和内部审计资源投入大小有较大区别。此处仅以某地铁集团实施的内部审计项目为例，简述在建设阶段的内部审计发现的重点环节、重点领域的薄弱环节及审计建议：Ⅰ.设计方案比选不全面，未充分考虑环保、征迁等综合因素 城市轨道交通建设过程中沿线涉及拆迁工程量巨大，除了设计选线时要考虑征迁成本外，还需要在出入口、风亭等出地面四小件的设置中充分考虑。例如，某设计方案比选时，因A方案征迁成本远低于B方案，而选择了A方案。但在实施时由于环保要求，而不得不调整A方案，且因周边环境变化无法再实施B方案，最终实施的C方案，建设费用虽变化不大，但征迁成本却大幅增加，远高于A、B方案。Ⅱ.配线上方空间设计缺乏评估，部分空间可开发价值较低 城市轨道交通设计中普遍在配线上方采用空腔，预留未来开发条件的设计理念，该设计较配线上方直接回填土会增加一定的建设费用。内部审计发现，该设计缺乏经济论证和周边业态调查，部分无开发价值或者根本不具备开发条件的地段也盲目的设计了空腔，无形中增加了建设投资和后续的运营维护成本。 1.2 内部审计建议：设计应贯穿建设全过程，在要求设计院人员到位的基础上，统筹建立设计巡检制度，要求设计人员深入现场，了解周边环境，并建立实时的设计反馈机制，及时对不合理设计进行变更；在方案比选时，应充分考虑建设、征迁及后期运营维护，从而避免不必要的费用开支。由于迁改的管线产权一般非地铁集团所有，在开展相关管线迁改工作时，多委托管线权属单位进行实施，施工完成后，隐蔽工程验收等工作较为草率，存在现场验收工程量与实际不符的情况。 2.2 内部审计建议：前期工程管理类目繁多，涉及与大量外单位打交道，在沟通过程中，相关经办人员应以签订的委托协议、合同为行为准绳，切实履行业主单位职责。同时，对于业主单位出资建设后拆除的物资应予及时回收，避免国有资产流失。 Ⅰ.进度计划动态调整工作执行不到位，进度控制缺乏有效性城市轨道交通工程普遍任务重、工期紧，而部分项目管理人员侧重于质量、安全管理，而疏视进度控制。未认真研究实际情况，编制工程筹划、年度计划、季度计划、月计划时，缺乏前瞻性与指导性。同时，对于因施工单位造成的工期延误等事项，执行不够果断，导致后续认定工期延误时，缺乏有力支撑材料，引发不必要的合同纠纷。 3.2 内部审计建议：应建立有效的进度管理机制，统筹工程进度管理；对施工单位造成的工期延误等事项，应及时记录，收集证据、分析原因，及时责成监理单位下达相应处罚通知。 积极配合政府审计，如审计局定期开展跟踪审计工作，对审计发现的问题举一反三，通过内部审计调查，在各线路中摸排类似情况，对发现的问题及时进行整改。同时，在日常工作中，加强与各业务部门的沟通，搭建业务部门与审计机关、国资监督部门的桥梁，将业务部门在落实国家政策过程中遇到的问题，及时向有关部门咨询，加深对政策的理解，从而更好助力推动国家政策落地。 内部审计的工作成果应与集团的管理层、纪检监察、人事管理、绩效考核等部门充分共享，推动监审一体的大监督体系建设，有利于在审计调查、分析有难度的事项上，运用多方位的手段进行突破；有利于发现问题的整改落实，推动业务部门及时出台制度，堵上管理漏洞；有利于发现的重大经济问题的调查资源共享、互信互认。 城市轨道交通行业专业众多，内部审计机构应充分认识到自身能力的不足，积极借助外部力量。但在实践中也发现，外部聘请的事务所或造价咨询机构存在对公司架构、轨道交通行业不熟悉的现实情况。结合自身工作经历，分享以下两个创新工作的管理方式： 1、由业务部门的业务骨干人员参与审计调查组，共同开展审计调查工作。这一工作方式在某次审计调查中试行，取得了较好的工作成果。实践中，抽调合约管理、前期工程管理部门的一位骨干业务人员和科室经理，在共同调查过程，并未出现预想中的审计工作模式与业务管理模式上的互相不理解、不兼容的现象，反而发现审计调查工作能很好的包容业务工作的开展。如在研究某材料市场价格变化时，运用审计的归类、分析手段，辅以材料信息价格、原材料价格、现场采购价格等，能更为清晰的反映价格波动影响的因素，从而助推得出更符合实际情况的审计结论。 城市轨道交通项目按照《城市轨道交通工程设计概算编制办法》编制初步设计概算，并经省发改委批复后实施。初步设计概算是全面反映建设项目投资规模和投资构成的主要文件，完整反映了后续的设计范围内工程项目建设全过程所需的全部费用，为后续开展设计、施工、试运营工作具有重要指导意义，有利于确定和有效控制城市轨道交通工程造价。实践中，对相关业务部门进行内部审计调查时，可从业务对应的概算入手，从招标方式、控制价、中标金额、设计指标等各个方面向概算进行还原、比对，顺着初步设计概算的脉络能够较快的全面梳理被审计单位当前业务开展情况，能够节省大量审计调查时间。如对某机电系统建设项目开展内部审计过程，通过对比整个机电系统概算和分子项概算，并梳理项目当前实施情况，审计调查人员就很快发现部分指标异常的情况，针对性复核后很快就发现存在的问题。 大部分国有城市轨道交通企业的内部审计机构是随着国家政策一同成长起来的，但对于实施了多年内部审计调查的内部审计机构而言，缺少对于内部审计质量的自评和外部评价。建议由审计机关对国企内审实施内部审计质量评价，有利于加强审计机关对内部审计工作成果的运用，有利于在集团内树立、提高内部审计权威性。 目前，内部审计机构的独立性通过法规、规范不断的强化，但仍需要持续不断的加强。同时，部分内部审计人员对于审计咨询和参与决策的界限仍把握不清，需要类似IIA的基础实践做进一步说明。 （三）加强人才培养，从造价管理人员中选拔内部审计人员鉴于轨道交通企业的特殊性，建议从造价从业人员中选拔内部审计人员。造价管理人员日常业务即要求了解项目的建设资金使用、工程建设质量、进度等多个方面，且具备一定的专业技术知识，相较于财务专业人员，更适应于城市轨道交通行业的内部审计实际需求。 在各类工程建设管理信息化系统建设时，应当同步发展内部审计信息化建设，在工程建设管理系统中内嵌相应字符段，预留信息抓取的接口，结合风险评估，对于需要重点关注的信息，逐步完善对关键信息的抓取，为后续建设监审一体的信息化平台提供基础。 城市轨道交通项目作为近几年各个城市的最大规模投资的重点项目之一，有着其标志性的意义。同时，国有城市轨道交通企业有着创业的活力、改革的朝气，在国有城市轨道交通企业中率先开展内部审计的转型升级有很好的基础。在新的发展阶段，内部审计更应顺应时代的发展，积极转变职能、拓展业务范围，前移审计关口，“治已病、防未病”，及时揭示内部控制缺陷，提升风险防范意识与措施，降低损失，实现国有资产的保值增值，助力企业更安全、更高质量的发展。来源：2021年度福建省内部审计理论研讨一等奖优秀论文
