电网企业省管产业（之前称“多种经营”“集体企业”）历经厂办大集体、股份合作制、公司制、民营经济、集体企业、集团公司等多种形式，实现了从高度集中的计划经济到充满活力的市场经济的历史性转变。近年来，集体企业既是国资国企改革的重要对象，也是国家监管和社会监督的关注重点。党的十九届五中全会指出，要加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。作为社会经济产业的重要组成部分，省管产业集团的资产规模、涉猎领域不断扩增，合规风险不断加剧，省管产业改革进程中必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，加强经济安全风险预警、内控机制和能力建设，发挥内部审计防范化解重大风险“防火墙”作用，筑牢公司安全屏障。

一、电网企业省管产业现状、面临的困境

2020年，国网福建电力的省管产业先后历经深化改革、瘦身健体、能力建设与规范管理，厘清了一体化管理的权责边界，搭建了“委托+授权+横向协同”的矩阵式管理模式，建立了省管产业省市两级资本纽带关系，构筑了新的“亿力集团公司”。

当前电网企业省管产业内部审计存在以下三个问题：

1.企业规模不断扩增，审计系统性不足

按照国网公司对深化改革工作提出“规范关联关系，实现有效分离”目标要求，国网福建电力搭建省管产业单位省市一体化产权结构,亿力集团公司成为国网福建电力省管产业省级运营管理平台，其管辖范围内的省管产业单位由10户扩增至57户，业务板块涉及施工安装、勘测设计、工程监理、发电、金融、高新科技、信息通信、供电服务等方面。“老国企”与“大公司”积弊相互交织，市场化运营管理机制和现代企业制度尚未完全建立，产业单位因业务链条长、风险点多，管控难度大，靠现有的审计手段难以对省管产业单位业务流程进行实时和动态监督。

2.企业变革持续推进，审计转型任务重

随着经济体制改革的推进，省管产业产权结构更加多元化，组织规模不断扩大，内部管理层级逐渐增多，内部审计参与跟进每一个管理体系的梳理与重建，要从服务财务转变为服务经营，在公司治理中形成权力制衡机制，促进公司内部控制体系的完善和风险管理能力的提高，内部审计肩负着满足利益相关方多元化需求的重任。

3.审计基础较为薄弱，审计质效保障度差

一是省管产业单位审计机构职能定位模糊。调研发现各单位审计机构设置均不相同，涉及合规部、监审部、综合部及党建部等，普遍存在内审工作开展的范围小、层次低，审计质量不高的情况。二是省管产业单位审计定员配备不足。审计人员少、责任重的问题突出，人员配备数量难以达到审计全覆盖要求。统计省管产业单位审计人员共计34名。其中，有相关审计经验的专职人员仅20人，占比58.82%。三是省管产业单位技术力量配备不足。审计人员大部分为财务专业，具有审计、投资、工程、信息等专业背景的人员少之又少，复合型人才欠缺，专业领域审计难以深入，无法满足企业不断发展的需求。

二、探索省管产业单位“1+N”审计管理模型

“1”是指顶层设计审计监督体系，以适应省管产业单位改革为目标，有机结合组织结构、企业文化和人力资源等因素，完善“三个健全”，构建集团化的审计监督体系。

“N”是指“内控管理、风险识别、审计业务、审计队伍、协同监督”多项子体系动态运行，有效服务于“省管产业单位审计监督体系”，防范化解影响公司发展进程中的各类风险。

（一）构建“1”个顶层设计审计监督体系

健全内部审计机构，规范内部审计流程，充分发挥内部审计在省管产业单位“跨越式”发展中的监督和保障作用，提升产业单位合规经营能力、自我管理能力、防范化解风险能力。

1.健全内部审计领导体系

发挥审计工作领导小组和违规经营投资管理责任追究领导小组作用，履行好“两个小组”办公室职能。落实经济责任审计新要求，加强领导干部履职监督和评价。根据监管与非监管业务、风险程度分层级制订审计策略，提高审计精准度和有效性。

2.健全内部审计组织体系

贯彻“谁任命、谁审计”“谁投资、谁审计”“谁管理、谁审计”的总体原则，按照分类管理、分层负责、分步推进，分阶段开展的工作思路，梳理改革后各层级职责界面。

3.健全内部审计流程体系

流程体系涵盖内部审计事务的全过程。从制度建设、审计计划、迎审配合、经责审计、专项审计、持续审计、审计整改、队伍建设及考核工作等九个方面，进一步划分产业管理公司、亿力集团、原主办单位及区域公司审计机构管理职责，形成贯通联动的工作流程。见下图：

（二）“N”项子体系协同运行

系统分析企业内外部环境，进行风险评估，识别关键风险领域，监督战略决策的过程，评价战略实施的效果。

1.内控管理体系

现代企业管理的重要特征是规范化管理，体现在实际管理过程中就是制度化、流程化、标准化建设。内部控制对组织的“免疫系统”具有天然的风险防控功能，内部审计是对内部控制的再控制，它的独立性地位是通过制度来保障的，省管产业单位内部审计工作有序开展的前提是制度流程体系的建设完善和持续优化。

（1）梳理现行有效制度

根据内外部监管政策、省管产业发展战略，侧重实操性、时效性，按国网公司、省公司、亿力集团公司三个层级，分“基础管理、安全管理、人资管理、财务管理、物资管理、其他业务”六个模块，梳理现行有效制度及规范性文件632项。

（2）制度“废、改、立”

按照产业公司职责界面划分，亿力集团公司对制度空白及时弥补，制度缺陷或漏洞及时修订，制度不适用及时废止，制订规章制度文件“废、改、立”计划，重点对“人、财、物”相关33项拟覆盖57家省管产业单位的内控管理制度进行修订，同步指导各所属公司（直属公司、区域公司）开展本单位现行有效制度体系梳理，做好两级制度对接。

（3）推进合规体系建设

把合规体系建设与制度体系建设相结合，开展制度审计，将现有的业务模式、实操流程、内控机制等与制度规定进行对比，加强制度宣贯、执行和成效检验，构建亿力集团与各产业单位间规范高效的决策监督机制，促进内部控制的持续改进，不断增强组织的抗风险能力。

2.风险识别体系

风险管理与内部控制是融为一体的。内部审计要推动风险、内控与合规“三个体系”的融合与贯通，强化“三道防线”协同防控，做到彼此呼应。分以下3个步骤进行：

（1）定位“出血点”。以减存量、控增量、防变量为目标，聚焦省管产业单位近三年发现的1392个问题，创新采用“维度分析法”，从同一单位屡次出现的同类问题、同一类检查不同专业问题出现频次、同一专业问题在不同检查项目中重复出现频次“三维度”进行问题分析，形成省管产业“反复查反复犯”重点问题清单和共性问题清单。

（2）聚焦关键领域。坚持底线思维，对重点业务领域风险隐患进行全面梳理排查，常态开展“经济体检”。全面履行审计“三项职责”，关注新业务新政策带来的新风险；关注规章制度、改革方案、重大决策合法合规性审核；关注职责界面不清晰、流程不匹配、内部控制不健全；关注财务资金过程管控，把握账户、印鉴、密钥、密码及结算等重要关键点。由亿力集团公司对各省管产业单位进行重点风险提示、现场监督检查，推动审计从“治已病”向“防未病”转变，形成常态化工作机制。

（3）强化源头治理。对排查出来的隐患进行深入分析研判，对症下药，做好问题销号、举一反三，既补齐短板又筑牢底板，做好“治未病”工作，从管理机制、制度等根源上建立长效机制，防止问题重复发生。对于历史遗留暂无法整改问题，归纳总结，建好问题台账，做到“一个问题一个方案一个解释人”。

3.审计业务体系

内部审计必须立足于为本组织服务这一基准点，围绕影响省管产业战略目标实现的主要业务、关键环节和重点难点，统筹安排重点审计项目，为组织发展创造增值价值。以“经营业绩审计”为抓手，重点关注专项资金的使用和效益、重大事项决策的情况、内部控制制度的有效性，通过审计监督确保经营成果的真实性和可靠性，建立健康有序的市场化激励机制。具体审计程序如下：

（1）确定审计目标。分析和评判结果相对既定政策资金目标的实现程度，加强对收入利润真实性、项目收支配比、工程项目管控、人资薪酬发放等情况的监督。

（2）确定审计评价标准（规范）。《福建亿力集团有限公司企业负责人薪酬管理办法（暂行）》（闽亿人〔2021〕109号）、《福建亿力集团有限公司工资总额管理办法（暂行）》（闽亿人〔2021〕110号）文件、《亿力集团人资部工作联络单》。

（3）确定审计重点内容。各区域公司主营业务主要为施工安装、勘察设计、工程监理、供电服务，其中工程施工和勘察设计收入占比较高。以工程公司作为核查重点单位，抽取收入成本不匹配项目的前60项进行分析，确认经营业务收入成本情况。

（4）确定业绩考核指标。营业收入（基础营收、拓展营收）营业成本（基础业务成本、拓展业务成本）、利润总额、拓展利润总额、劳动生产总值等。

根据经营业绩审计情况，亿力集团公司2021年出台《省管产业单位工资总额实施办法》《省管产业单位企业负责人年薪实施办法》等制度,对不同业务特点、不同治理水平的单位实施差异化管控，既激发基层活力，又守住管理边界。

4.队伍建设体系

企业安全发展的关键在“人”。加快省管产业单位审计力量建设，实施人力资源保障策略，弥补审计人员结构短板，构建审计人才培养方案，使审计人才在未来成长路上以“审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”，努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。

（1）优化审计资源。以“内部监督专家库”及“审计质量管控专家库”建设为抓手，做优审计专家团队，有效发挥专家在重大项目组织、关键问题研究方面的引领作用；做大兼职审计团队，鼓励各直属公司及区域公司推荐兼职审计师，成立人才储备库。

（2）加强思想作风建设。着力提升专、兼职审计人员的责任意识和工匠精神，培育良好的职业道德，激发审计工作热情，增强政治责任感、发展使命感和职业荣誉感，树立战胜困难、敢于担当的进取意识和廉洁从审形象。

（3）加强专业能力建设。开展全省产业单位审计人员培训，分专业建立“审计微课堂”，建立专业带头人，定期对本专业的制度学习，风险点分析。以“专业代培”的模式，让年轻的审计人员深入工程管理、设计监理、物资采购一线，进行跟班实操，使审计人员的意见建议能更贴合实际。组织函数技能竞赛及审计优秀案例评比，在竞赛和实战中发现和培养敬业专业、复合跨界的行家里手。

5.“大监督”体系

随着省管产业单位改革发展步伐加快推进，新业态、新模式、新市场带来新的内控风险，强化“大监督”体系运作机制，切实做到线上线下“源头管控、过程管控、考核问责”的良性互动，织密风险管控网，推进系统内跨层级、跨区域审计，促进上下联动、形成监督合力。

（1）打通协同监督“内循环”。完善合规审计、纪律监督、安全监督、财务稽核、法律服务等与职能部门的联合运作模式。推进大监督工作会商制，通过对接联络、碰头会议等方式，研究监督管理中需要协作配合的事项、协商解决焦点、难点问题。

（2）提升“联防”整治力度。紧扣“制度执行、预算管控、合同执行、人岗匹配、风险排查、问题整改”六个抓手，建立整改长效机制，既要纠正问题、追究责任，又要完善制度、堵塞漏洞。

（3）严把专业监督“第一关”。运用“鱼骨图”、“思维导图”排查廉洁风险、划分预警层级，筑起风险防控“红色屏障”。

三、初步成效

1.健全内控体系，提升防控能力。2021年梳理现行有效制度及规范性文件632项，基本建立以企业法人制度为基础、以人财物核心要素管控为重点、与省管产业经营管理相匹配的制度体系，保障并促进了省管产业单位战略转型、产业调整和健康持续发展。

2.运用绩效审计，改善组织管理。关注省管产业发展的经济性、效率性和效果性，通过经营业绩审计揭示政策贯彻执行中存在的矛盾和问题，推动修订预算、资金、采购、薪酬等领域制度13项，提出审计建议10条，进一步推进省管产业会计核算规范化。

3.确保安全稳定，筑牢发展基石。紧盯合规风险、经营风险、廉政风险，通过“强内控、防风险、严整改”，年度开展资产、财务专项核实监督，提出整改措施29条、管理建议6条；对内外检查1392个问题推进销号管理,完成整改问题1359个。

四、展望

本文探索构建了“1+N”的审计管理模型，在企业变革和发展进程中，积极服务公司战略实施、推动完善公司治理，有效防范经营风险，使内部审计发挥监督、评价与建议职能有了抓手。下一步还将通过实践检验，从体系机制建设、数字化赋能、促进审计价值持续提升等方面不断纠偏、完善，为省管产业高质量、跨越式发展保驾护航。 

一是推进合规体系建设。持续改善、优化提升省管产业制度体系，堵塞管理漏洞、盲区。在合规运作机制上，着重在组织体系建设以及合规审查审核、合规风险防控、合规文化建设等常态工作上下功夫，促进“三道防线”协同协作，确保企业经营活动依法合规。

二是完善内部审计工作机制。根据产业单位属性、业务特点、资金规模等因素，完善省管产业内部审计规章制度，制定行业性内部审计指导意见、内部审计工作指引等，促进省管产业内部审计工作规范化开展。

三是加快数字化审计建设。尝试建立综合数据多维分析体系，通过对审计问题风险程度、整改效率、专业分类等方面进行多维度分析，从不同管理视角洞察省管产业单位经营管理中存在的薄弱点，为相关专业树标杆、找差距、补短板，通过数据变化趋向研究省管产业单位业务发展趋势、管理规律，定位问题根源，充分发挥数据化审计在业务革新、管理提升等方面的支撑作用。

四是发挥审计增值作用。深化审计服务对混合所有制改革，重大投资项目等重大决策部署，关注省管产业单位专业管理的科学性和有效性，强化专业协同与成果共享。加强政策制度与监管形势的研究，在完善法人治理体系、降本提质挖潜增效、转型发展风险管控等方面为公司提供有价值的审计建议。

来源：2021年度福建省内部审计理论研讨一等奖优秀论文