童朋方

会计法是规范会计工作的基础性法律。我国第 一部会计法于 1985 年 1 月 21 日第六届全国人大常 委会第九次会议通过，是我国进入改革开放后较早制 定的部门法之一 ，它使得会计工作较早就有法可依， 充分体现了会计工作在经济和社会发展中的重要地 位。之后，会计法历经了 1993 年 12 月第一次修正、 1999 年 10 月修订、2017 年 11 月第二次修正以及 2024 年 6 月修改。会计法的修正、修订、修改在当 时社会发展和经济条件下，不同程度地阶段性解决了 当时会计工作中急需立法解决的问题，在规范会计行 为、提高会计信息质量、维护市场经济秩序等方面发 挥了重要作用。随着经济社会不断发展，会计工作出 现新情况、新问题，面临新变化、新要求，有必要对 现行会计法进行修改完善。2024 年 6 月 28 日，全国 人民代表大会常务委员会作出关于修改《中华人民共 和国会计法》的决定，该法经国家主席签署公布，自 2024 年 7 月 1 日起施行。
一、会计法修改的重要背景
1. 加强财会监督、遏制财务造假离不开会计法的 有力支持。财会监督是依法依规对国家机关、企事业 单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施 的监督。会计工作是财会监督的基础性工作，更是其 监督的对象。然而，财会监督工作存在一些问题和短 板，财会监督体系尚待完善，工作机制有待理顺，法 治建设亟待健全，信息化水平不高，监督能力有待提 升，制约了财会监督职能作用有效发挥。同时，财经 纪律松弛现象不同程度存在，违规使用财政资金、财 务造假多发、会计信息失真、部分中介机构“看门人” 职责失守等问题，严重违反国家财经纪律，扰乱市场 经济秩序，亟需强化监督和治理规范。
2023 年 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅 印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，强 调了财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分， 肯定了其在推进全面从严治党、维护中央政令畅通、 规范财经秩序、促进经济社会健康发展等方面发挥的 重要作用。同时针对财会监督存在的相关问题，意见 明确了财会监督的时代要求、职能定位、重点任务，

突出了财会监督的政治属性，进一步科学规划了新时 代财会监督体系、工作机制。
财政部贯彻落实中央关于加强财会监督的相关要 求，高度重视财会监督工作。财政部提出，财会监督 的重点任务有三个方面 ：一是保障中央重大决策部署 贯彻落实，二是强化财经纪律刚性约束，三是严厉打 击财务会计违法违规行为。2023 年 2 月 16 日，财政 部召开全国财会监督工作会议，2023 年 3 月 20 日， 财政部召开财会监督专项行动和预算执行监督专项行 动动员部署会，充分体现了财会监督在当前财政工作 中的重要性。
无论是从严从重查处影响恶劣的财务舞弊、会 计造假案件，强化对相关责任人的追责问责，还是加 强对国有企业、上市公司、金融企业等的财务、会计 行为的监督，强化对会计信息质量的监督，进一步加 大对会计师事务所、资产评估机构等中介机构执业质 量的监督力度，都需要强有力的法律手段予以保障实 现，离不开符合实际要求、解决实际问题的会计法的 支持。
2. 加强资本市场法治建设，打击财务造假需要会 计法提供强硬有力的法律手段。随着我国社会主义市 场经济的进一步发展，注册会计师行业推动资本市场 高质量发展，服务科技创新和新质生产力发展，成为 党和政府的重要助手。资本市场的发展和贸易的投资 全球化都对高质量会计工作提出了更高的要求。会计 信息作为国际通用商业语言，其真实、准确、完整是 资本市场发展的基础性要求，是国际投融资的基本前 提条件之一。一些公司的财务造假影响到了我国资本 市场健康发展，而在国际资本市场中融资的中资企业 造假更是给国家声誉带来负面影响，给其他企业的海 外融资带来新的障碍。
财务造假触碰的是资本市场的底线，严重损害投 资者、债权人及相关方的合法权益，严重扰乱经济秩 序。如果对财务造假行为不予以规制，不予以严厉惩 治，就没有资本市场的明天。如果对违法造假者采取 不疼不痒的轻罚，以及“高高举起、轻轻放下”的处 理方式，既是对诚信者的伤害，也是对造假者的纵容， 会导致资本市场混乱，会让人对资本市场失去信心。

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原会计法处罚措施偏软，亟须修改，以建立健全防假 打假制度机制。
3. 综合治理会计工作生态、打击第三方配合财务 造假需完善会计法。2024 年 3 月，中国证监会发布 《关于加强上市公司监管的意见（试行）》，提出重点 打击 5 类行为。第一类是长期系统性造假以及第三方 配合造假行为，对于造假的组织者、策划者、协助者， 都要严肃追责，坚决破除造假生态圈。第二类是欺诈 发行股票、债券的行为。第三类是滥用会计政策、会 计估计，随意调节收入利润，粉饰财务报表，甚至财 务洗澡的行为。第四类是通过虚假贸易、空转、走单 进行造假的行为。第五类是在侵占上市公司利益、掏 空上市公司过程当中，伴随的一系列造假的行为。
这五类造假行为是上市公司的财务造假生态圈在 资本市场中结出的恶果。第三方配合财务造假是该造 假生态圈的重要一环，体现了会计工作生态环境恶化 的扩散情形。国内财务专家黄世忠、叶钦华在他们撰 写的《第三方配合财务造假群体特征与审计责任认定 分析》文中认为第三方配合财务造假是导致审计失败 的重要原因，提出应追究配合财务造假的第三方法律 责任等建议。综合整治包括第三方配合造假行为在内 的会计工作生态恶化现象，需有霹雳手段，离不开会 计法提供强有力的法律手段，要从根本上有效治理， 辩证施药，方能药到病除。
4. 资本市场中法律协同效应的发挥需要会计法的 完善。近年来，资本市场财务造假事件频发，严重影 响了市场生态。2020 年证券法修改后，加大了对财 务造假法律责任追究力度，并对造假者和配合造假者 进行全方位立体化追责，对涉及犯罪的，坚决追究刑 事责任。《证券法》第 197 条规定 ：“信息披露义务人 未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务 的，责令改正，给予警告，并处以 50 万元以上 500 万元以下的罚款 ；对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告，并处以 20 万元以上 200 万元以 下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指 使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上 述情形的，处以 50 万元以上 500 万元以下的罚款 ； 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以
20 万元以上 200 万元以下的罚款。信息披露义务人 报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述 或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以 100 万元以上 1000 万元以下的罚款 ；对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员给予警告，并处以 50 万元 以上 500 万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际

控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关 事项导致发生上述情形的，处以 100 万元以上 1000 万元以下的罚款 ；对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员，处以 50 万元以上 500 万元以下的罚款。”
本次修改前会计法的相关行政处罚措施与证券法 中的相关行政处罚力度明显不匹配。经过本次修改， 会计法与证券法等有关财务造假方面的法律责任追究 力度相衔接，有利于在资本市场中发挥法律实施的协 同效应。
二、会计法修改的主要内容
本次人大常委会审议通过的会计法修改保持现行 基本法律制度不变，着力解决会计工作中的突出问题。 会计法修改内容共 15 条，通过法律形式明确和规范 如下几个重大方面 ：
1. 会计工作重新定位。会计工作主要是为单位加 强经济管理和财务管理提供服务。这是落实会计基本 职能、发挥会计作用的基础定位，体现了会计工作为 投资者、债权人、企业等提供服务的“私”的属性。 按此定位和属性，会计工作的地位和重要性仍有待提 升，定位也不够精准，实践中容易出现走偏走邪的情 形。基于此，中央提出各级党委要加强对财会监督工 作的领导，保障党中央决策部署落实到位，统筹推动 各项工作有序有效开展。这一新的精神和定位需要通 过立法予以落实。
新修改的会计法第 2 条第 1 款规定 ：“会计工作 应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，维 护社会公共利益，为国民经济和社会发展服务。”法 律严肃地提出要在工作中落实党的要求、维护社会公 共利益的要求，体现了为“公”的服务属性和重新定 位。该新增条款明确了会计工作的政治方向要求，拓 宽了会计工作的服务外延，丰富了会计工作定位的内 涵。这将有助于切实提高会计信息质量，更好维护社 会公众利益。
2. 适应会计信息化要求。我国正致力于中国式现 代化建设，大力发展新质生产力，以实现高质量发展。 这一系列目标的实现对于大数据、云计算、移动互联 网等新技术、信息化发展提出了全新的、高标准的要 求。为适应这一要求，新修改的《会计法》第 8 条提 出了国家加强会计信息化建设，鼓励依法采用现代信 息技术开展会计工作。
3. 强化对单位内部会计监督制度要求。本次修改 的会计法第 25 条规定，加强单位内部会计监督，要 求各单位建立、健全内部会计监督制度，并纳入本单

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位内部控制管理制度。同时增加单位内部会计监督制 度应当符合国务院财政部门的其他要求。
4. 加大会计违法行为的法律责任追究力度。本次 修改的会计法显著加大法律责任追究力度，为遏制财 务造假等会计违法行为提供更加有力的法律保障。主 要体现在以下几方面 ：
一是第 40 条规定中提高了不依法设置会计账簿、 私设会计账簿等 10 类违法行为的罚款额度。第一档 为对单位可并处 20 万元以下罚款，对直接负责的主 管人员和其他直接人员处以 5 万元以下罚款 ；第二档 为情节严重的，对单位可以并处 20 万元以上 100 万 元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责 任人员处以 5 万元以上 50 万元以下的罚款等。
二是第 41 条规定中提高了伪造、变造会计凭证、 会计账簿，编制虚假财务会计报告，隐匿或者故意销 毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报 告等违法行为的罚款额度。修改前会计法对伪造、变 造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，对 单位并处 5000 元以上 10 万元以下的罚款。本次会 计法修改的罚款为 ：没收违法所得，违法所得 20 万 元以上的，对单位并处违法所得 1 倍以上 10 倍以下 的罚款，没有违法所得或违法所得不足 20 万元的， 可以并处 20 万元以上 200 万元以下的罚款 ；对其直 接负责的主管人员和其他直接责任人员处以 10 万元 以上 50 万元以下的罚款，情节严重的，可以处以 50 万元以上 200 万元以下的罚款等。
三是第 42 条规定中提高了授意、指使、强令会 计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、 会计账簿，编制虚假财务会计报告或者隐匿、故意 销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会 计报告等违法行为的罚款额度。第一档为 20 万元以 上 100 万元以下的罚款，第二档为情节严重的，并处 100 万元以上 500 万元以下的罚款。
四是规定了会计违法信息记入信用记录，违法行 为者需付出诚信方面的代价，属于社会评价方面的惩 戒措施。
三、新会计法对注册会计师行业带来的重要影响
1. 注册会计师执业整体环境得到净化。本次会计 法修改，一方面会计工作地位得到进一步加强，会计 人员依法从事会计工作得到进一步保障，财会监督的 要求也进一步提高。另一方面，为应对财务造假之汹 汹，对各类财务造假行为施以严厉的处罚措施，刑事、 民事、行政等全方位立体式追责体系，手段更加有力，

财务造假行为将受到强有力的遏制。
这些修改体现了会计工作的治本之策，从基础上 对会计工作强本固基。根基强健，躯体方能健康。注 册会计师的执业土壤也因此得到净化的机会，执业风 险相应降低，审计失败将相应减少。一段时间以来， 行业风险频出，风声鹤唳，内部从业信念动摇，外部 对行业信心不足，新会计法的实施将逐步显现威力， 使得冰雪消融，暖风频吹，给注册会计师行业及执业 人员带来春的气息。
2. 注册会计师行业要加强自我约束、自觉守法。 会计法的严刑峻法不仅仅是悬在会计人员、股东、实 际控制人等头上的达摩克里斯之剑，其剑锋所指，也 包含一切会计不法行为。注册会计师行业要自我约束、 自觉守法，远离造假生态圈。否则，会计法并无偏私， 注册会计师也有可能因参与会计违法行而受到处罚。
注册会计师行业也是财会监督对象之一，监管部 门提出，要压实中介机构看门人的责任，对于丧失职业 操守、串通舞弊的中介机构，要坚决从重处罚。同时审 计评估机构，也有及时主动报告执业过程中发现的上 市公司财务造假线索的法律义务，对于主动报告的，可 以依法从轻或者减轻处罚。注册会计师行业要以具体 行动做会计法的宣传者、捍卫者，成为打击财务造假 生态圈的关键成员，让造假者无处藏身。
3. 注册会计师行业要在财会监督、资本市场建设 中发挥更大的专业作用。本次会计法修改实施后，其 强处罚措施将威慑所有的财务造假者。注册会计师行 业具有特殊的专业优势、信息优势和资源优势，在由 此形成的新型会计工作生态环境中，应在财会监督体 系、资本市场建设中发挥更大的作用，要成为主要的 依靠力量之一。注册会计师行业从业人员在执业中应 切实执行审计准则，通过自己的专业能力和专业水平 发现舞弊，避免低水平的审计失败，重拾社会各界对 于行业以及资本市场的信心。
当然，严厉的法律手段并非是万能的，也不意味 着财务领域从此天下太平，天下无贼，再无造假者。 “道高一尺，魔高一丈”，可能未来的造假者更为隐蔽， 水平更为高超，手段更为多样。但无论这些“妖怪” 如何变化，也难逃“孙悟空”的火眼金睛。因此，注 册会计师行业需要提升能力，加强人才队伍建设，提 高执业质量，做新时代行业孙悟空，勤勉敬业，忠于 职守，确保在重重围困之下，让造假者无可遁形。
作者单位 德润律师事务所