http://www.crifs.org.cn 2008年7月14日 刘知林
[摘要] 现阶段, 村级财务治理是我国农村经济与社会治理中全局性、基础性和根本性内容。政府行为、村治结构、农村经济状况、村民权益意识是影响改革开放以来农村财务治理机制变迁轨迹的主要变量。考虑到我国农村组织制度的现行基础、经济社会的阶段性以及机制的演进规律, 今后农村财务制衡治理机制的理性变迁思路为: 创设与“村两委”具有等同法律地位的财务监督组织,构建权力制衡的财务治理结构; 实行村代会常任制, 发挥村代会的财务决策与监督功能。


[关键词] 农村财务治理; 机制变迁; 机理; 路径


基金项目: 浙江省哲学社会科学发展规划项目“农村财务和谐治理机制研究———基于浙江的经验证据(07CGGL034YBX) ”、浙江省社科联重点规划项目“基于代理与委派制的农村财务状况调查及其政策建议(06Z35) ”、浙江广播电视大学重点规划项目“农村财务监管机制研究(XKT - 07Z10) ”的阶段性成果。


本文中“财务”是内涵包括会计核算与财务活动的广义财务概念。由此, 本文的“财务治理机制”包括会计核算治理机制与财务活动治理机制; 本文的“农村财务治理”意指村集体经济组织的, 主要依靠组织内部的财务自我、自主治理, 有别于“企业财务管理”; 本文的“机制”是指保证一个系统正常运行所具备的组织、人员、制度及相互间联系方式的集合。


一、改革开放初期至上世纪90年代初农村财务治理机制变迁的简略描述


改革开放初期至上世纪90年代初, 我国农村进行了一系列影响农村财务治理机制变迁的政治与经济体制改革。如实行家庭联产承包责任制; 废除人民公社, 建立乡政府; 设立村委会, 实行农村自治, 成立村民主理财小组; 实施乡村企业发展战略。与上述农村政治经济领域的重大变革相对应,农村财务治理机制也发生了相应变化。上世纪70年代末到80年代初期, 推行了家庭联产承包责任制, 生产大队的集体资产规模锐减, [ 1 ]农村财务治理也趋于弱化与虚化。80年代中后期,《村民委员会组织法(试行) 》施行, 农村实现了自治, 村委会经村民会议授权成了农村财务的治理实体, 同时, 设立了民主理财小组, 从法律上规定了农村财务的监督主体, 这是我国农村财务治理机制的一次重大变迁。80年代中后期至90年代初, 村办企业、队办企业、农民联办企业、农民私营企业获得大发展, 一些实力雄厚的村庄企业成为村集体的主要经济支柱, ① 一些村庄企业与企业主由此进入农村财务治理结构, 历史上出现了村企共治的财务治理机制。


二、上世纪90年代中后期至90年代末的农村会计核算机制及其变迁


上世纪90年代中后期至90年代末, 随着农村工业化与乡村城市化的推进, 农村集体资产存量日益扩大, 村庄会计难以胜任复杂化的财会工作, [ 2 ]农村财务侵害案件高频发生, 村民维权意识日趋增强, 在这一背景下, 我国陆续出现了以加强会计核算为主旨的会计核算治理机制变迁, 具有代表性的是: 联村会计集中办公制、村会计委派制、村会计乡镇代理制。


(一) 联村会计集中办公制


联村会计集中办公制是指在保证村集体资产所有权、使用权、审批权不变前提下, 依专门制度, 由乡镇经管部门组织各村会计定期集中到“村级会计处理中心”统一进行会计办公的一种会计治理机制。这一治理机制产生于我国上世纪90年代中期, 盛行于90年代中后期。实践表明, 联村集中会计制与原先分散于各村的村庄会计工作方式相比, 提高了会计人员的职业素质与财务信息质量。[ 3 ]它是对我国维持几十年的村庄会计的第一次重大变革, 之后出现的村级会计代理制、委派制都是在此基础上的变迁结果。


联村会计集中办公制是乡镇政府主导下的一次强制性机制变迁。这一机制的运行绩效主要依赖于群体的行为自觉与天性赋禀, 也受制于群体优胜者的知识状况。同时, 该机制缺乏会计责任人之外的监督与约束, 这成了联村会计集中办公机制向更优机制变迁的重要缘由。


(二) 村级会计委派制


村级会计委派制是指由乡镇政府统一招聘财会人员, 经集中培训, 再委派到辖区各村开展财会工作的一种治理机制。村级会计委派制发韧于1989年的湖北省老河口市, 于1995年在全国渐行铺开, 1999前后在陕西、广东、江苏、河南等省份广泛推行。至今, 村级会计委派制与村级会计代理制构成了我国村级会计核算最主要的两种治理机制。


会计委派制运作机制下, 一般在乡镇设立村级会计服务中心, 负责驻村会计的培训、委派、考评, 同时在县(市)农经站设立财务总监, 负责服务中心的业务指导。村一级设会计站, 负责具体的会计工作。驻村会计的人事关系隶属于会计服务中心。[ 4 ]。村级会计委派制是委托代理理论和管理者财务思想在农村财务治理中的运用。相比于联村会计集中办公制, 委派制强化了来自管理与业务部门的监督和指导。下面笔者试结合委托代理理论与制度变迁理论, 分析会计委派机制的变迁原因:


1. 作为事实委托人的政府拥有比村民更强的信息、知识与谈判力优势;


2. 政府具有承担高额代理与监督成本的能力;


3. 通过选拔、培训、考核、委任财务监理等激励与约束行为, 减低了代理的败德风险与逆向选择可能性;


4. 乡镇财政所、农经部门等政府精英与村级会计服务中心、会计站等业务精英的协同参与, 提高了委托人的理性程度和博弈规则的效率。


基于上述原因, 村级会计委派制获得了比传统的村庄会计或联村会计集中办公制更高的运行绩效。戴维斯与诺斯研究认为: 在制度变迁过程中, “一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益。”[ 5 ]乡镇会计委派制是政府凭借管理者身份与强制力对村级会计代理行为的权力救济。政府为此承担了主要的组织、运行与监督成本, 但取得了变迁的规模效益,从而扩大了机制变迁的总绩效, 最终完成了财务核算机制从依靠内部力量到借助外部力量的一次变迁。


(三) 村级会计乡(镇) 委托代理制


村级会计乡(镇) 代理制是在保证村集体经济组织所有权、使用权、审批权、监督权不变前提下, 经村民会议授权,由村集体委托乡镇会计代理中心进行会计代理的一种治理机制。这一机制最初发端于1998年的浙江慈溪, 并于2002年在全国铺开。它是浙江、福建、山东、辽宁、河北等省份农村的主要核算机制。实践表明, 这一机制明显提高了农村财务治理的规范化水平, 尤其使财务的预算、控制、决策与披露功能得到了有效发挥, 也使财务公开成为可能。[ 6 ]村级会计乡镇代理制实质是通过业务代理加强会计外部监督。下面笔者试对该核算机制的变迁机理作一分析。


1. 会计主体单位与业务处理单位分离以及代理会计的人事福利由乡镇负责的机制设计, 摆脱了财务受托责任人对会计业务处理的干扰, 也由此割断了财务受托人与财会人员间的人事与经济联系。


2. 突破了机制变迁中的成本障碍。由政府组织这一机制变迁, 并由乡镇代理中心处理村会计工作, 由政府承担了机制变迁的组织与运行成本, 从而突破了机制变迁中的成本障碍。


3. 治理机制中引进的乡镇会计代理中心, 其功能类似于委派制中农村会计服务中心, 属于代表政府的第三方监督机构。如此, 政府因其强制力与比较优势可以减少机制变迁总成本, 克服了村民无力承担昂贵监督成本的难题, 同时, 政府可以获得这一变迁带来的剩余收益(如财务治理趋向规范与缓和农村矛盾给政府带来的利益) 。机制创新带给政府的净收益, 最终成为促成这一机制变迁的动力源。


三、改革开放以来农村财务制衡治理机制及其变迁———以浙江为例


近年来, 随着浙江农村集体经济发展与城乡统筹战略的实施, 村集体资产存量与村集体收入日益增长, 这意味着权力租金与交易费用也随之增长。与此同时, 村民的权益保障意识日益增强, 从而对村集体财务治理提出了新课题。进入21世纪, 走在农村改革前列的浙江农村涌现了一系列以治理农村财务为主兼治其他的财务制衡治理机制。从数据可得性与地缘关系考虑, 下面笔者以浙江为例, 对富有创新特质与运行绩效的一些农村财务制衡治理机制及其变迁进行分析, 以期从变迁路径中获得机制的完善思路。


(一) 村务(财务) 民主议事机制


村务(财务) 民主议事机制产生于1999年的浙江温岭。该议事机制下, 由乡镇政府、村委、村民代表联合召开民主议事会, 对财务收支、土地征用款分配等问题进行讨论表决,经各方充分权衡、博弈形成代表多数民意的决议, 最终在乡镇政府监督下施行。据调查显示, 该机制运行取得了明显的经济与社会绩效, 并荣获第二届中国地方政府创新奖。下面试分析村务(财务) 民主议事机制的变迁机理:


1. “源于民”的变迁推力。民主议事制由具有参政能力、能代表民意的村民代表参与决策, 赋予村民代表与村两委同等的表决权, 由此实现了由“指令式”治理到“商讨式”治理的变迁。同时, 所议财务事项都源于“民意”, 决议汲取“民智”, 维护“民权民益”, 从而使该机制具有广泛民意基础而获得持续变迁推动力。


2. “源于政府”的机制运行力。村民议事制下的财务决议由乡镇政府监督实施, 从而获得了执行强制力, 得到了政府对执行力的救济, 从而保证了机制的运行绩效。


3. 为财务制衡治理创设了富有效力的运作平台。村民议事会是一个政府、村委会与村民相互制衡的平等博弈平台,也治理代理人与被代理人、管理者与代理者之间的日常谈判渠道, 议事便捷灵活而成本低廉, 使这一机制比先前议事组织更具运作效力。


(二) 财务治理责任追究机制


2002年以来, 浙江省瑞安、余杭、衢江、仙居等地农村创新了行之有效的农村财务治理责任追究机制。其中最有代表性的是瑞安财务治理过错行为赔偿制和余杭财务治理责任追究制。[ 7 ]。现实中, 因村集体的自治性质与部分村干部的非党员身份, 对一些财务违法与过错行为难以启动司法程序。鉴于此,2002年5月, 瑞安市司法局、村民代表、村委会与村民主理财小组通过多次博弈谈判, 最终创设了村级财务治理新机制。该机制的主要功能是对村委会及其成员的财务过错行为厘定责任形式、处理程序与赔偿数额。[ 8 ]


2005年10月, 浙江余杭区创设了与瑞安过错赔偿制类似但比后者更为有效的财务治理责任追究机制。该机制的核心是, 设计了村财务负责人、村助理会计、代理中心会计、农经站长、乡镇街道分管领导等财务责任人的政治与经济责任追究办法。[ 9 ]2007年的问卷调查显示, 瑞安、余杭两地的财务治理责任追究制都取得了良好的运行绩效, 其中余杭农村财务治理责任追究制得到了农业部的充分肯定, 并向全国推广。


下面笔者就财务治理责任追究制的变迁机理作一分析:


1. 因信息不对称、行为的不可观察以及行为主体目标的不一致, 政府对村委会、村会计、代理会计的监督成本非常高而往往选择放弃过程监督。而实施责任追究是政府对财务行为的事后控制, 借此减低信息租金, 保证机制变迁成效。


2. 代理行为的行政与经济约束制约了道德风险与逆向选择。之前的财务过错责任担当常常是有名无实, 难见成效。两地的治理责任追究机制设计了数倍于权力租金的经济制裁与相应行政处罚,并以政府强制力保证实施。事实证明, 两地的财务责任人对这一约束措施的反应十分敏感。违约责任带来的行政与经济处罚远高于违约酬金, 使财务违约报酬率为负, 从而有效制约了行为人的道德风险与逆向选择。


(三) 村务(财务) 监委会治理机制


2004年6月, 针对农村财务治理存在的问题, 浙江武义县纪委、乡镇街道、村委会、村民经多次谈判创设了“一个组织, 二套制度”的治理机制。一个组织是指以财务监督为主旨的村务(财务) 监督委员会, 二套制度是指《村务(财务) 管理制度》与《村务(财务) 监督制度》。在该治理机制下, 村监会有权废止村委会决定; 可对不称职村委启动罢免程序; 可对专项问题提请村委会听证; 对村委会拒绝听证行为, 可向乡镇街道申请权力救济。[ 10 ]该机制内容可概括为:“政府引导, 村代会授权、村委会实施、村监委监督”。①


下面试分析武义村监委治理机制的变迁机理:


1. 机制变迁的源动力。村监委治理机制的变迁动力, 一是源自村民对自身权益的强力诉求(之前曾有村民多次、较大规模上访) ; 二是来自政府对解决村治危机、降低执政风险的迫切愿望。


2. 政府的组织创新力。村监委是在缺乏法律依据情况下, 由纪委、乡镇政府组织与引导下设立的, 政府为这一机制变迁提供了良好的先决条件。


3. 机制创新绩效大于创新成本。制度变迁理论认为, 只有当制度创新的预期绩效大于预期成本时, 行为主体才会推动制度变迁。[ 11 ]村监会运行机制中关于权力公授、罢免程序、纠错程序和权力救济的制度安排, 大大减低了机制的运行成本。据该县后陈村的调查数据, 2005年后陈村村监委机制的运行成本是4956 元, 但却带来112 万元的治理效益。[ 12 ]从2004年到2007年, 全县的农村财务信访量分别比上年下降了72%、54.4%、12.4%、6% , 至今基本实现了财务零上访。


4. 机制运行的持续动力。在村监委治理机制下, 村监委是一个与“村两委”同等政治地位的监督组织, 而村委会只是一个纯粹的执行机构。由此, 村民通过村监委传导财务治理意志, 使村民的治理参与由选举延伸到决策、执行、监督的全过程。这使该机制充分体现了民意, 从而获得了机制运行的持续动力。


5. 创设了互为制衡的、边界清晰的权力关系。村监委权力由村代会公授, 委员由村代会直选, 村监委依制行权, 实现了农村财务由“内部监督”向“外部监督”转变。同时,在这一机制框架下, 财务决策权、执行权和监督权有着清晰的边界, “三权”在同一机制框架内各司其责并互为制衡。我国现阶段农村财务治理存在的一个普遍现象是: 因权力缺乏制衡、权力边界不清、组织与制度供给不足、悖离民意、交易费用高昂等而导致治理机制变迁失败。而武义县村监委机制较好地解决了上述问题。从村监委机制运行3年来的经济与社会绩效考察, 该机制对我国村治结构的新一轮变革具有重大的借鉴价值, 是我国农村财务治理机制变迁史上的一个里程碑。


四、基本结论与建议


1. 改革开放以来, 我国农村财务治理机制变迁与农村政策、农村生产经营方式、农村经济发展阶段以及村民的治理参与意识存在密切联系。


2. 农村会计核算机制从村庄会计到联村会计集中办公再到会计委派制最终到会计代理制的路径变迁, 政府干预渐次增强, 机制运行绩效也趋提高; 以浙江为样本的财务制衡治理机制从民主理财小组到民主议事制再到财务责任追究制最终到监委会制度的路径变迁, 民主程度总体渐次趋高,权力制衡趋强, 治理绩效趋优。是政府引导型向村民主型的渐进式变迁, 也是虚化放任治理向组织化、制度化治理的渐进式变迁。


3. 核算与制衡治理机制的每一次成功变迁, 都得力于政府部门适时介入与适当推动(不是越位包办) 。这表明“民意诉求+政府牵引”的诱制性变迁是当前农村财务治理变迁的优选解。政府的重视和全程参与是机制向优变迁的重要条件,但政府行为须遵循“民意”, 汲取“民智”, 合乎“民心”。


4. 政府代办的会计核算治理机制不符合农村自治要义。农村经济社会的转型期特点与制度效应的递减规律要求, 运行十多年的现行会计核算机制已到了调整、转型与升级时期,应向着体现村庄自治、强化民主监督、保障信息质量的方向变迁与完善。


5. 基于上述机制变迁分析, 考虑到我国农村组织制度的现行基础、经济社会的阶段性以及机制的演进规律, 透露出财务制衡治理机制的理性变迁思路: 一是创设与“村两委”具有等同法律地位的财务监督组织, 构建权力制衡的财务治理结构; 二是实行村代会常任制, 发挥村代会的财务决策与监督功能。


参考文献:


[ 1 ] 杨时展. 1949-1992年中国会计制度的演进[M ].北京: 中国财政经济出版社, 1998. 18.


[ 2 ] 徐　勇. 以村民自治推进村级公共财务的有效治理[ J ]. 天津社会科学, 1998, (04) : 102 - 104.


[ 3 ] [ 6 ] [ 7 ] [ 8 ] [ 9 ] [ 10 ] [ 12 ] 刘知林等. 浙江省村情、农村财务治理、村级会计组织及其制度调查报告汇编[R ]. 2004～2007. 52 - 162.


[ 4 ] 泰勒等著, 谢晓非等译. 社会心理学[M ]. 北京:北京大学出版社, 2004. 102 - 108, 214.


[ 5 ] 戴维斯, 诺　斯著, 刘守英等译. 财产权利与制度变迁[M ]. 上海: 三联书店, 1992. 274 - 276.


[ 11 ] 诺　斯著, 刘守英译. 制度、制度变迁与经济绩效[M ]. 上海: 三联书店, 1994. 105 - 107.


文章来源：经济体制改革 （责任编辑： XL）