文 ／ 陈 慧



行政事业单位国有资产有偿使用是指行政事业单位在保证履行工作职能，完成各项工作任务的前提下，将其占有、使用的国有资产用于经营活动并取得相关收益的行为，主要包括行政事业单位资产的出租、出借及事业单位的对外投资、担保等事项。从严格意义上来说，绝大部分行政事业单位的国有资产是为了满足和保障其履行职能、圆满完成各项工作任务的需要，具有非营利性和服务性的特征，是用来实现自身工作职能的自用资产，并不应该投入经营使用。但从提高国有资产使用效率，推动资产有效使用的角度出发，将行政事业单位闲置不用或低效运转的国有资产进行有偿使用确是有效提高资产使用效益，弥补财政经费供给不足，缓解财政资金压力的有效举措。而从前几年实际效果看，由于对这些资产的有偿使用缺乏有效的管理控制，无论是利用国有资产对外投资所得的投资收益，还是对外出租出借得到的租金收入等，大部分都被行政事业单位视为单位集体所有，作为单位职工福利或存入单位“小金库”，在单位内部分配使用，而并未上交财政用于弥补财政经费供给不足；或者经营行为面临亏损，致使国有资产蒙受损失。同时也在一定程度上扰乱了社会经济秩序和收入分配秩序，因此如何进一步加强和规范对行政事业单位资产有偿使用行为及其收益的管理和监督是摆在我们面前的一个非常迫切的课题。

一、余杭区行政事业单位有偿使用资产管理中存在的主要问题
行政事业单位资产的有偿使用，由于其有偿使用收益直接关系到部门利益，使得改革步履维艰，一直以来缺乏行之有效的监管办法。目前余杭区行政事业单位尚有为数不少的有偿使用资产，主要是房屋出租和对外投资，据调查统计。截至2008年3月，余杭区共有28个部门计78家单位存在出租房产（土地），即全区区级行政事业单位中约有38%的单位有房产出租，房产账面价值15329.98万元，出租面积13.74万平方米，年租赁收益2220.10万元；另有17家单位的对外投资额12940万元及为数不少的单位出借资产，在日常管理中存在着诸多问题。
1.单位将国有资产投入有偿使用未履行报批手续，使这些资产使用和收益管理游离于财政部门的监控之外。
《行政单位国有资产管理暂行办法》规定：行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准的，不得对外出租、出借。《事业单位国有资产管理暂行办法》也明确规定：事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审核批准。2005年区国资办也曾下文并明确规定，单位出租、出借、对外投资和担保等经营行为必须报区财政局和国资办审批。而事实上由于缺乏相应的后续制约措施，该报批政策未能得到有效执行。我们在今年开展的房产出租和对外投资专项检查中发现，所有单位都是“各自为政”，无论是房屋的出租、出借，还是对外投资，单位都未到财政部门办理审批手续，使得财政部门无法及时掌握单位国有资产有偿使用的真实状况，从而未能实施有效的监督管理。
2.单位之间有偿使用资产存量不平衡，导致单位之间收入分配的不均衡。
由于缺乏科学、合理的资产配置标准，资产在各行政事业单位之间配置不合理的现象普遍。据我们这次行政事业单位房屋出租专项检查数据统计，余杭区200余家区级行政事业单位中有78家单位发生房产出租事项，其中年租金收入超过50万的单位有12家，年租金收入最多的1家单位有550万元。但也有部分单位要靠财政拨款来承租办公用房，使得全区办公用房短缺与闲置并存。尽管行政事业单位的有偿使用收益已明确为国家所有，但由于缺乏有效的管理办法和人们认识上的误区，其收益事实上都归单位所有，作为单位发放预算外奖金、福利和招待费用的重要来源。因此，资产有偿使用收益的大量存在，一方面造成了单位之间苦乐不均；另一方面也导致了单位之间的盲目攀比，由于行政事业单位的投入大部分为财政拨款，行政事业单位占有和使用国有资产不计成本，存在“财政资金不用白不用”的心理，一些单位为了获取尽可能多的租金收益，会不按单位实际工作职能需要不断向财政要项目、争拨款，超面积兴建办公用房，建好后大部分用于出租，加大了财政资金压力。
3.单位国有资产投入有偿使用手续不规范，操作不透明。缺乏有效的监管手段。
由于单位出租、出借资产无报批手续，出租、出借资产都由单位说了算，无人监管，导致出租、出借过程中不规范现象普遍存在。一是部分单位缺乏法律意识，将产权界定不清的房产，甚至违章建筑用于出租，导致租赁主体不合法；二是单位未对出租资产进行评估，出租价格缺乏依据；三是所有单位的房产出租都未通过公开招标方式，操作不透明，造成出租价格随意性较大，合理性不强。四是许多单位任意将闲置办公用房、公有住宅长期借给其他单位或个人无偿使用，造成国有资产闲置浪费。如某单位闲置的17套房产，其中有10套廉价出租，7套长期无偿出借，而这种人情租、人情借现象在行政事业单位中是非常普遍的。这不仅造成了权力的滥用，而且容易滋生腐败，更使国有资产蒙受损失。
4.国有资产有偿使用管理薄弱，缺乏必要的内部监督管理机制。
①目前单位内部对租赁房产未制定相关的管理制度，缺乏有效安全的管理。在房屋出租专项检查中我们发现许多单位对租赁合同缺乏安全意识和责任意识，所签租赁合同漏洞很大，合同文本不规范，内容不严谨，情况更是五花八门。如有的单位签订的租赁合同简单随意，未明确双方的责任和义务，易引起合同纠纷。有的单位租赁合同规定收款时间都是在合同到期之际，或者签订租赁合同后一直未按规定收取租金；也有的单位租赁期限过长，一签就是十年二十年；还有个别单位出租的房产甚至不签租赁合同。这些都将给租金安全带来极大隐患，造成国有资产收益流失。而且由于行政事业单位的资产管理与财务管理相脱节，部门之间缺乏内部监督机制，财务部门往往不掌握本单位的资产租赁情况，对租金收入的应收、实收和欠缴情况均无完整的台账记录，也就失去了财务监督的应有作用。
②事业单位对外投资管理混乱，效益低下。许多单位的投资项目事前都缺乏可行性论证，投资项目具有一定的随意性，投资后又疏于管理，对被投资项目的经营情况、效益情况等财务状况不甚掌握甚至一无所知，存在较大的投资风险。应该说单位对外投资的目的是为了获取投资收益，确保国有资产有效利用和保值增值，而事实上不少对外投资项目投资效益低下，有些投资项目从未产生收益或发生亏损，甚至由于缺乏必要的监督管理，使投资收益体外循环。在2006年资产清查中我们发现某单位2001年投入的对外投资款1000万元（占100%股权）从未产生过收益，而且被投资单位账面所有者权益仅剩92万元，若按账面数计算，该单位的投资项目已亏损908万元，亏损幅度达90.8%。在今年开展的行政事业单位对外投资专项检查中同样也发现 9家单位共计10952.52万元的投资总额，历年来仅产生共计315.80万元的投资总收益。管理混乱，效益之低已到了失控程度。
5.国有资产有偿使用收益管理混乱，财务核算不规范。
行政事业单位出租、出借、对外投资和担保的国有资产，其所有权不变，属国家所有，其产生的收益也应该属于国家所有，是政府非税收入的重要组成部分，应按政府非税收入的管理规定，实行收支两条线管理。但许多单位出于部门利益考虑或认识上的误区，租金收入或者投资收益在财务核算和管理上存在很多不规范之处，违反了财政财务的管理规定。就今年开展的房屋出租和对外投资专项检查发现，部分单位的租金收入、投资收益都未编制部门预算和上缴财政专户，而是直接将租金收入、投资收益挂往来账或将租金收入直接转入工会；也有的单位以管理费、物业费等各种形式截留租金收入；甚至直接将租金收入抵支消费支出，脱离了财政财务的监督。还有部分单位的租金收入未缴纳税收，据统计，全区78家单位中约有三分之一的租金收入未缴纳相关税费，造成国家税款的流失。

二、行政事业单位国有资产有偿使用管理存在问题的原因分析
1.行政事业单位国有资产有偿使用管理意识淡薄，认识上存在误区。
长期以来，单位对国有资产管理的重要性认识不够，“重钱轻物”、“重购置轻管理”，认为行政事业单位国有资产可以无偿和随意使用，多数行政事业单位对国有资产有偿使用的审批制度、收益管理等相关制度缺乏基本的认识，导致单位未经财政部门审批擅自将国有资产对外投资、出租出借现象严重。或单位受利益驱动，随意改变资产使用用途，有意逃避财政部门的监督管理，在2006年资产清查中有不少单位未将出租、出借等资产有偿使用情况如实上报，在今年开展的房屋出租和对外投资专项检查中发现，也有部分单位存在瞒报、漏报和少报现象，使财政部门对单位国有资产有偿使用情况的监管难度加大。
2.管理制度不健全，管理行为缺乏有效的制度规范，导致国有资产的有偿使用管理混乱。
余杭区行政事业单位有偿使用问题除了涉及部门利益和单位认识上的误区外，其主要原因还在于管理制度的缺失。国家国有资产管理局1995年关于行政事业单位“非转经”的规定无论是理论的涵盖，还是实际的操作都已无法适应当前公共财政体制下对国有资产管理的要求。财政部35号令和36号令对资产有偿使用的报批、收益管理作了明确规定，是对行政事业单位国有资产有偿使用管理的政策依据。但到目前为止，尚没有一套系统、完整的行政事业单位国有资产有偿使用管理办法来规范国有资产有偿使用行为，使得在实际管理中存在“头痛医头、脚痛医脚”的弊端，无法从根本上防范于未然。
3.缺乏科学系统的资产配置体系，导致单位之间资产配置不公平。
目前余杭区在行政事业单位资产配置上缺乏系统完善的体系，一是资产管理与配置管理脱节，管配置的不掌握资产的使用、存量情况，管资产的不了解资产的配置情况，导致资产配置上存在一定程度的盲目性和随意性，单位为了占有更多的资产，往往向财政争资金、要项目，导致单位之间资产配置不公平，同时也加大了财政支出压力。另一方面由于缺乏对单位利用自筹资金购建资产的审批制度，也使一些单位不顾实际工作职能需要，超标准购建资产，直接导致了单位之间资产存量的不均衡。闲置资产的存在是资产实现有偿使用的前提，因此一些资产配置较多的部门，便利用闲置资产的有偿使用取得收益，向职工发放政策外的津贴补贴，加剧了部门之间收入分配的不均衡。
4.管理方法不科学，监督措施不完善，缺乏必要的考核和监督机制。
一直以来，行政事业单位国有资产由单位无偿占有使用，产权归国家统一所有，但由于对资产有偿使用的效益性缺乏客观公正的考核标准和考核办法，没有建立起有效的激励约束机制和考核评价制度。在实际工作中，对有偿使用资产“重租轻管”、“重投轻管”，没有对有偿使用资产进行专项登记，也无人对资产有偿使用的安全完整、保值增值承担责任，以致单位资产有偿管理混乱，国有资产流失严重。比如造成事业单位对外投资效益低下的根源，除对对外投资项目缺乏充分论证导致投资项目失败外，管理缺位是一个重要原因，一方面大多数单位都未建立投资项目后期跟踪管理监督机制，缺乏对投资项目经营管理情况、财务状况、经济效益等情况的监督，或者由于机构改制、人员变动等原因，使单位对投资项目失去控制。而另一方面由于单位对外投资项目未建立经营责任制和严格的奖惩制度，当投资单位的合法权益受到侵害时，相关人员又无需承担相应的责任，造成国有资产流失严重。

三、进一步加强余杭区行政事业单位国有资产有偿使用管理的意见和建议
加强和规范行政事业单位国有资产有偿使用管理是降低政府运行成本，建设节约型机关的需要，对于从源头上预防腐败，防止国有资产流失有着重要意义。近年来余杭区在这方面也做了很多工作，开展了不少调研和检查，如2005年对全区行政事业单位有偿使用的资产进行了重新申报和专项检查，在资产审批、收益管理使用等方面都作了明确规定，并就此进行了专题调研。2008年由区监察局、区审计局、区财政局等部门联合对房产出租出借和对外投资开展了一次专项检查，掌握了区级行政事业单位资产有偿使用的真实、完整、可靠的数据资料。从目前余杭区实际情况看，笔者认为下一步应着重做好以下几个方面的工作。
1.加强制度建设，建立健全行政事业单位有偿使用管理办法及相关配套制度。包括行政事业单位房产出租管理办法、事业单位对外投资管理办法等，从资产有偿使用的审批、评估、公开操作、收益管理、责任考核等一系列流程加以制约和规范，以实现国有资产有偿使用的制度化、公开化、规范化管理。
①建立健全行政事业单位国有资产有偿使用申报审批制度，完善审批手续。行政事业单位资产在有偿使用前必须报经财政部门审批，未经审批一律不得出租、出借或对外投资，谨防过去那种未经审批随意有偿使用的行为发生。单位要做好有偿使用前的市场调查研究和可行性论证工作，财政部门应把好审批关，从单位总体资产情况、资产产权情况、资产入账情况、投资项目情况、单位结余资金情况等多方因素给予充分论证，从严控制。严格的审批制度将有利于财政部门全面掌握和建立各单位有偿使用资产的档案资料，及时发现和纠正单位资产有偿使用行为，有效防范风险。
②将房产出租引入市场竞争机制，实行阳光操作，接受社会监督。行政事业单位报经批准的出租房产必须经中介机构评估后，进入合法的公共交易平台实行公开统一招租，做到公开、公正、透明，这样不仅可杜绝出租过程中的各种不规范行为的发生，更能实现国有资产的价值最大化，防止国有资产流失。经调研，目前很多地方都对国有资产有偿使用管理进行着不断的探索和改革，对房产出租实行公开招租已形成了共识，如南京、苏州、杭州等地都已对出租房产实行公开统一招租，并取得了较好的成效。
③规范和加强国有资产有偿使用的收益管理，实行“收支两条线”管理。行政事业单位有偿使用收益属国家所有，必须按政府非税收入的管理规定，纳入财政的统一管理和调剂，以缓解财政资金压力和单位收入分配的苦乐不均，并严格资产有偿使用收益管理，有效提高资产的有偿使用效益。财政补助事业单位、财政适当补助事业单位和经费自理事业单位只是预算管理形式的不同，其资产都属于国有资产。因为无论是财政适当补助事业单位还是经费自理事业单位，虽然从资产形成上看其资金来源不一定是财政资金，但其初始投入都是国有资产。事业单位利用国有资产进行业务活动的创收收入或依托政府授权的垄断性权力即国有资源向单位和个人的各项收费所得，也都属于国有资产。因此，财政适当补助事业单位和经费自理事业单位其收益也必须纳入“收支两条线”管理。但考虑到预算管理的实际情况，财政在调剂幅度上可区别对待，以提高单位积极性。
2.创新国有资产有偿使用管理方式，对有偿使用资产实行专项动态管理，提高管理效率。
建立余杭区行政事业单位资产有偿使用数据库，将单位有偿使用资产的数量、价值、使用人、使用期限、使用形式情况及经营收入情况等信息纳入资产管理信息系统，实行专项动态管理。目前余杭区行政事业单位资产管理信息系统经过多次升级和改进，运行已日趋成熟，实行网络动态管理的理念已逐渐为单位所接受。可在此平台上建立“合同管理”、“对外投资”等模块，使全区行政事业单位的出租房行为和对外投资项目的总量、结构、分布、收益等情况处于严密的流程之中实现公开、透明的全程监管，实现部门之间的信息共享，提高资产配置效率，提升国有资产有偿使用管理水平。
3.加大对闲置资产的调剂和处置力度，提高资产使用效率。
余杭区行政事业单位出借和闲置资产的大量存在，一方面造成了国有资产的低效运转和闲置浪费，另一方面也说明这些资产对单位来说不具有使用价值，也不影响其工作职能的开展。针对余杭区部分行政事业单位存在的资产闲置浪费、低效率使用的现象，建议对行政事业单位的出借、闲置房产进行一次专项检查，对单位长期闲置不用和无偿出借的国有资产统一上缴财政，由财政统一进行调剂、处置。使闲置不用的国有资产充分发挥效益，保证国有资产的安全完整，处置所得收益上缴财政专项用于行政事业单位办公设施项目建设。另外对单位未经审批已投入有偿使用的项目（包括出租、对外投资项目）开展清理整顿，对不符合规定的出租、投资项目进行清理，该收回的收回、该调剂的调剂、该核销的核销，以规范资产有偿使用行为，防范资产有偿使用风险。
4.对资产有偿使用建立有效的激励约束机制和经营考核指标。
资产有偿使用效率低下除体制上的原因外，关键还在于缺乏公正客观的考核标准和考核方法，尤其是对外投资项目。事业单位对外投资是资产有偿使用过程中风险最难控制、国有资产流失最为严重的环节，因此对投资项目应建立起经营考核指标及严格的奖惩制度，如设置投资回报率、投资损失率等，对投资项目进行绩效评价，明确管理职责，根据经营业绩对单位及相关人员实行奖惩，对取得较好经济效益的投资项目，应对有关人员予以奖励；对经营管理不善而造成投资项目亏损的，应及时采取措施予以纠正，并对主要责任人及主管领导给予行政及经济上的相应处罚等。也可以将投资经营情况作为领导干部离任审计的一项内容加以考核，促使其更好地履行职责，以实现国有资产有偿使用的最大效益。
5.建立国有资产有偿使用项目的事后跟踪监督机制，切实加大监督检查和处理力度。
健全规章制度是管理工作取得成功的前提，而关键还要有良好的执行力。只有按照规章制度去认真落实执行了才能发挥应有的作用，达到预期的效果。因此应经常对单位国有资产有偿使用项目的制度执行情况、有偿使用情况、收益管理情况、资产安全情况等进行专项检查。并与审计部门实行信息共享、与纪检部门通力合作，加强国有资产管理的严肃性和权威性，加大处罚力度，对于检查出的违规行为，必须根据《财政违法行为处罚处分条例》的相关规定，追究相关领导人和直接责任人的责任，并进行公开曝光,通报批评,真正做到有法必依，执法必严。

（作者单位：余杭区财政局）