一、公共财政与会计管理关系公共财政是市场经济体制下国家或政府提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。公共财政不仅是财政问题,实际上涉及的是市场经济发育和完善过程中的政府、市场、企业、居民等各方面的利益关系,是关于社会发展观的根本,更涉及到社会发展中能够在多大程度上推进和谐及公平的政治问题(吕炜,2005)。会计是财政分配的基础,我国《会计法》也明确规定了国务院财政部门主管全国的会计工作,县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作,这表明了会计行业管理是公共财政的职责,也明确了财政部门在会计管理中的地位。公共财政理念赋予了会计管理新的内容。我国传统的财政是建立在计划经济体制基础上的,构建的是“生产建设型”财政模式,从宏观调控到微观经济活动,重点放在社会生产建设的经济活动上,而不是为社会大众提供公共物品的服务上。

二、公共财政框架下会计管理的特征

(一)会计管理的公平性随着财政管理模式的转变,财政服务对象的公共性增强,要求政府会计管理人员要转变观念,对会计工作的管理与监督,要打破所有制界限,对全社会各类企业、单位实行一视同仁的规范化、法制化的服务,为各类企业、单位创造公平的市场竞争条件。公共财政的公共性要求财务收支会计信息公开,建立政府会计信息共享系统(孙洪波,2003)。信息公开、透明,便于公众监督,才能达到资源共享、服务公平的目的

(二)会计管理的效益性公共财政效益性要求必须追求管理效益最大化,必须以最低的成本提供最优的公共产品和最佳的公共服务(李思思,2006)。对于政府直接提供服务和监管的成本与效果,要根据效益分析结果,选择最佳的会计管理方式。公共财政效益性要求改革会计管理体制,结合实际采用灵活多样的会计管理方式,对不同单位、部门,和不同所有制及管理层次的会计实施有效监督。

(三)会计管理的服务性建立在监督基础上的我国会计管理体系要体现服务功能,要为会计人提供就业指导工作机会、税收专项培训、法律咨询、个案分析、教育培训、技术咨询等服务;要利用政府资源积极与社会沟通,让社会了解行业的服务、行业的能力、行业对社会的贡献,为行业发展创造良好的外部环境。

(四)会计管理的配套性在公共财政建设过程中,会计管理应该与公共财政建设的相配套,形成有机体系、发挥整体效果。预算统编、国库集中收付等财政改革措施的实施,理论上要求改革会计管理方式,设置统一的会计机构进行会计集中核算。行政事业单位会计集中核算,能将政府采购,收支两条线、工资统发、部门预算等源头控管工程融于一体,为财政改革措施搭建平台。政府采购和集中支付,减少中间环节,既保证专款专用,又提高了资金的使用效益,为最终公共财政体系的建立奠定坚实基础。部门预算的实施也要求会计管理改革与之相适应。各单位按零基预算方法编制部门预算后,要求将预算编制及预算执行相分离,将业务活动的财务管理权与会计核算权分离。需要专门机构代表财政审查监督各单位资金支出,对预算资金拨付、银行结算、资金使用、资金直达全程监控,促使各单位加强以编制预算为起点的财务管理工作。

(五)会计管理的规范性和法制性会计管理的规范性和法治性表现在财政主管部门的会计管理活动,必须在法律法规的约束规范下进行。在公共财政体系下,财政部门的各项事权是通过立法程序来规定,通过相关的法律来加以明确界定的。无论是制定会计的法律法规和开征税收项目与标准,还是会计的监督检查、会计人员的资格考核等,均需按照一定的法律程序行事。社会公众也有权根据有关法律规定,要求政府会计主管部门提供相关服务,对其管理行为进行监督。

三、公共财政框架下会计管理的现状

(一)会计管理主体缺位与越位并存一方面政府主管部门由于受人力及管理成本限制,政府的基层会计管理主要职能集中在会计法规的宣传、教育、组织会计人员考试、后续教育方面。政府在推动法规的实施、会计服务等方面还存在很多缺失,出现监管不力,控制弱化现象。另一方面,一些基层会计管理机构热衷于搞会计培训、考试辅导等创收活动,存在某种程度的越位。

(二)会计行业管理制度缺失在《行政许可法》实施后,原来以监督为主的制度被取消,如政府主管部门取消会计证年审后,对贯彻落实会计人员后续教育相关规定缺乏手段。在我国目前的整体会计人员素质不高的情况下,由过去的强制培训转为主动培训缺乏条件。这也要求新的相关会计行业管理制度尽快出台,以填补制度交替变革期间的制度空白和漏洞。

(三)会计管理手段单一、管理效果差目前的企业单位会计行为管理除执法检查这一手段外,其他办法不多,即使在行政事业单位和国有企业中,财务管理较乱,会计信息失真问题还很严重。在现行会计管理体制下,各行政事业单位分散理财,财政收支不透明现象依然存在,财政资金使用效益偏低,公共产品成本过高。会计行业自我约束的能力弱化、组织单位内部管理制度不完善,约束力不强。而政府的直接管理,成本高、效果不理想。

四、公共财政框架下的会计管理模式

(一)贯彻会计管理法规,强化法制约束我国会计法强调了财政部门的会计监督管理职能,但要强化会计法规的约束作用,还必须完善几方面的工作:一是转变检查职能,突出检查重点,实行综合治理。在保证财政部门对各会计单位会计工作普遍监督的同时,对重要部门或行业进行重点管理,加强与其他部门或职业中介机构沟通与合作,如税务机关、工商管理部门、会计学会、会计师事务所等。二是应充分认识到加强会计工作宏观管理的重要性。针对本地区会计法规执行中存在的突出问题,研究会计法规配套协调问题,制定整顿会计工作循序、促进会计管理改革的规划。三是要积极摸索财政部门实施会计监督的有效途径,将会计监督与会计管理、财务管理、预算管理、国有资产管理等到结合起来,寓监督于管理之中,实行对会计工作的全过程监督。研究违法违规会计行为处理的政策规定,加大处罚力度。

(二)构建会计监管模式,提高管理效率首先,行政事业单位实行国库集中支付制度,会计和出纳分设在单位和财政部门,形成强有力的监督机制。设立国库集中支付中心“,集中账户、集中资金、集中收付”,建立以国库单一账户体系为基础、资金划拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度,使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。改变过去资金各自为政,分散使用,效益过低、账外设账的不良局面,克服滥开银行账户和私设“小金库”等违法乱纪行为,增强了政府的宏观调控能力。每笔支出由核算中心专人审核,会计信息规范、透明,从而制止会计作假。其次,国有企业、财政性投资基本建设项目委派财务总监制。为加强对国有企业和财政性资金投资基本建设项目的财务管理和监督,保证资金的安全,由政府主管部门向资产经营公司、国有集团企业以及常年承担建设任务的建设单位派驻财务总监,进一步理顺资产所有者与经营者的委托关系,把财务监督的实施融于企业单位经济活动的全过程。财务总监属委派人员,可较好地实现服务与监督的统一,克服现有管理体制下会计人员不敢管,不愿管的弊端,为掌握国有资产的真实数量和财务状况提供可靠保证。第三,乡镇、部门集中核算制。财会集中核算制将乡镇、主管部门属的行政事业单位的所有收支一并纳入管理,逐步建立起“统一收付,统一核算,统一管理”和“单一账户”为主要内容的财务管理模式。会计人员统一管理,有利于会计依法理财,规范单位财务行为,提高财务管理透明度。以大型信息网络支撑的集中核算制,将规范会计工作秩序,确保会计信息的真实准确。第四,开展民营企业年度报表审计,建立年审公开报告制度,接受社会监督。目前,民营企业的年度会计报表还没有纳入社会常规审计的范围,总的来讲民营企业的会计工作秩序比较混乱,财政部门除了对所有企业会计人员执业资格管理外,还应对民营企业会计行为进行监督管理。通过注册会计师的审计和会计服务活动,将民营企业纳入规范化、法制化的宏观会计管理框架。另外,对个体、小规模企业可实行代理记账制,财政部门通过对代理记账公司的监督检查,规范会计行为,提高个体、小企业的会计信息质量。第五,进一步完善内控机制,加大自我监督力度。
(三)会计管理信息化,搭建服务平台推行会计管理新模式,必须建立适合组织发展和变革的信息系统,搭建新的工作平台,达到内部信息资源共享、优化管理提高效率的目的。一方面,以信息化推进会计管理的变革。开发应用能及时提供会计管理所需的信息系统,构建工作网络平台,包括知识共享系统与远程控制系统。提高信息传递的效率,利用互联网的数据传递优势,以快捷、高效、准确、方便的操作,为会计管理机构提供一个强大的办公平台,实现在线管理,提高管理的时效性与高效性。另一方面,应用现代信息技术,实行会计管理网络化。目前的会计管理网络化服务主要局限于会计资格考试数据库。为满足会计人员的服务需要和配合会计管理转型战略,要开发会计人员信息管理系统软件,对会计人员进行全方位信息管理,包括会计注册登记、继续教育、资格证书年检。把会计从业资格证申报、会计师及注册会计师报考的办事程序、办事指南在网上公开,并实施初步的网上申报、网上预审、网上咨询和网上批复。建立财会人员的网上论坛,为广大财会人员与政府主管部门提供一个互动的交流平台。建立“会计人才库”,录入社会上在职和非在职的会计人员,为促进人员的调配和合理流动打下基础,培训和选拨会计工作中的优秀人才。设置网上举报、网上投诉、网上建议等功能,提供必要的在线服务、回复公众咨询、及时处理有关投诉。(四)引导民间会计职业团体和中介机构参与会计管理会计管理工作涉及的范围非常广,几乎有经济活动的地方就有财政的管理存在,而且工作复杂、难度大,所以要把公共财政下的会计管理搞好,除了政府部门的直接管理,还要求社会民间力量的合作。民间会计职业团体和中介机构具有专业知识和能力方面的优势,在会计管理中可以发挥着重要作用。一方面,加强政府主管部门与民间会计职业团体和中介机构的沟通与合作。我国会计职业团体是非营利组织,如会计学会具有宣传财务和会计法规,调查研究会计工作中出现的新情况、新问题和有关对策,开展国际会计学术交流和友好往来,介绍和研究国外会计理论、方法和工作经验等职能。我国社会会计管理的监督主体是注册会计师和会计师事务所。注册会计师和会计师事务所遵循“独立、客观、公正”的执业原则,以第三者的身份,接受客户的委托,依据《注册会计师法》和《独立审计准则》,依法进行社会监督(孔庆林,2000)。政府主管部门在加强对民间会计职业团体和中介机构的管理指导的同时,也要充分利用他们的力量,发挥其专业知识优势。阮梓坪陈学进:公共财政下会计管理模式研究与分析