一、国有企业财务总监委派制的概念

国有企业的财务总监可划分为两大类型，即作为企业内部机构的财务总监（内部管理者层次意义上的）和作为国有资产管理部门派驻集团公司的财务总监（所有者监督层次意义上的）。本文的研究是指后一种意义上的财务总监。从财务总监的选派程序和职责看，国有企业财务总监委派制度可定义为：在国有企业所有权和经营权分离的情况下，由国有资产管理部门派出并授权独立于被监督单位的对国有资产授权经营机构及其所属大中型国有企业整体财务活动的真实性、合法性和效益性进行专业、专职财务监督，保护资产所有者的合法权益，保证企业总经理任期目标责任实现的监督制度，是资产所有者的经济监督行为。

二、国有企业实行财务总监委派制的重要作用

1．使所有者快捷地获取内部人信息。

在现行财务报告披露制度下，企业对外披露会计信息是有时间性的，除上市公司每年披露两次报表即中报和年报外，一般是按年对外提供会计报表；所有者也主要是从有限的会计信息披露中获取内部人信息。在这种情况下，如果内部人存在着败德行为，所有者也只能是在会计报表披露之后才能了解到，这种滞后的监督有时对于所有者来说在经济上已失去了意义。而实行财务总监委派制，由于制度设计上保证财务总监能够进入企业决策部门，参与制定企业财务计划，监控企业的财务活动，从而为所有者及时获取企业内部信息创造了便利条件。

2．有利于提高会计信息质量。

多数虚假报表是在经理人的授意下产生的。从这一点来说，虚假报表的屡禁不止，并非由于会计监督弱化的缘故，而是对经营者监督弱化造成的。治理会计信息失真问题，切不可单纯依靠会计本身的监督，必须由会计信息系统以外的力量来实施才能标本兼治。在财务总监委派制下，企业一切重大财务开支、资金调拨都必须有财务总监的认可，财务总监对有关原始单据的审核，犹如在经营者与会计人员之间立起一道坚固的屏障，它可以在很大程度上保证会计信息的可靠性。

3．有效地降低所有者的监督成本。

监督成本包括两个方面：一是所有者为获取内部人信息所开支的费用，如专设机构经费、专职人员工资及各种福利等；二是由于监督滞后，内部人的败德行为已给所有者造成的经济损失。在传统的所有者对内部人的监督方式下，由于信息不对称的存在，作为非专业人士的外部股东，要辨别企业披露且业已经过粉饰的会计信息，实际上是非常困难的，即使确认了内部人的败德行为，但此时“木已成舟”，给所有者造成的经济损失已无法挽回，所以这种监督的成本是相当高昂的。但在财务总监委派制下，除了能提高会计信息的可靠性之外，更为重要的是财务总监人员能将内部人的败德行为及时向委托人报告，便于委托方采取相应对策，如解除经营者职务、冻结企业资产等，从而避免更大的经济损失。

4．进一步完善现行公司治理结构。

完善的公司治理结构，应该是在明晰产权基础之上的“三权”分立，即决策权（股东大会、董事会）。监督权（监事会）和经营权（经营者）“三套马车”各司其职、相互制衡的运行机制。但在我国企业中，即使一些已经改制的公司中，监事会形同虚设并非个别现象。这也是我国企业外部监督弱化、内部财产运行失控的一个重要原因。企业的生产经营和财务收支必须体现所有者的意志和利益，这是任何社会经济制度下任何企业都应遵循的基本原则。财务总监作为产权代表派驻企业，赋予其代表所有者行使监督使命，实际上就是承担监事会的有关监督职责，解决了国企所有者监督缺位的问题，这无疑是对现行公司治理结构的进一步完善。

三、国有企业财务总监委派制的可行性分析

我国《公司法》第4条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”。财务负责人理应属公司的主要管理者之一。《公司法》第46条规定：“董事会对股东负责，行使下列职权：……（九）聘任或解聘公司经理（总经理），根据经理提名，聘任或解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项。”国家作为国有企业的出资人和所有者，有权聘任和委派财务监管人员进入企业，通过委派财务总监的方式监督企业的资产运作和财务活动，解决国有企业内部监督约束机制乏力或无效的问题，切实维护国有资产的合法权益，从制度和措施上制止企业的经营权侵犯国家的资产所有权，国有资产贬值、流失严重等现象的发生。

财务总监的设置应符合《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》和公司治理的基本要求，应该有利于公司内部不同岗位、不同职能的分工与协调，有利于公司管理的高效运行，而不是在公司内部制造新的人事矛盾和无谓的“权力制衡”与“对抗”。在公司日常行政运行中，只要是在董事会授权的范围内，总经理行使其决定权，他人不得干预。财务总监只是有权就工作中出现的问题和工作中的执行结果向总经理反馈，并向公司的监事会和政府有关部门报告。

财务总监的工作职责主要包括：

1．对企业总经理的经济监督权。主要是指：

（l）负责研究企业总经理任期目标经济责任制，并提出对企业的总经连任期目标及其考核办法的意见、建议；（2）负责组织企业总经理任期目标经济责任评价工作，向监事会提出总经理经济责任审计报告。

2．企业经济管理制度审定权。企业的财务收支制度和内部控制程序等各项经济管理制度，体现了投资者对企业经营管理者的具体要求，是保护投资者合法权益，提高经济效益的重要措施。因此，财务总监有权审定企业的各项经济管理制度。但这并不意味着财务总监要替代企业经营管理者提出企业各项经营管理制度。按照董事会下达的经济目标，提出企业各项经济管理制度，是企业经济管理活动的重要环节，体现了企业经营管理者和总会计师的管理活动，也是企业经营管理者和总会计师的职责。

3．企业财务决策参与权。财务总监参与审定企业重要经济活动计划和经济合同，是事前经济监督的主要内容，也是防患于未然的重要措施。财务总监主要是从经济计划和经济合同的效益性、合法性、程序性和真实性的角度进行审查，防止徇私舞弊、弄虚作假和盲目性行为的发生。只要企业经营管理者提出的各项经济计划和经济合同符合效益性、合法性、程序性和真实性的要求，财务总监就无权干涉。

4．重大财务收支审核权。对已具备经济计划和经济合同手续的财务支出，财务总监主要是从财务支出的重大性、计划性、制约性和真实性角度进行审核把关。只要企业的财务支出符合上述要求，财务总监决不应滥用否定权，妨碍企业正常的经营活动。对于符合经济计划和经济合同审批手续的财务支出，财务总监可采取抽查方式；反之，则应当逐笔审核，严格把关。

5．审计活动组织权。主要是指财务总监有权向企业子公司派驻审计特派员，有权调整企业内部审计计划，有权组织内审调查取证工作，有权指定企业会计报表年审的注册会计师人选。

6．采取强制措施权。主要是指财务总监有权采取封存企业资产、账册、银行付款印章等临时性的强制手段，制止企业正在发生的严重侵害国有资产所有者合法权益等违法违规的行为。

7．建议处分权。主要是指对严重违反国家财经法规、董事会决议、企业规章制度的有关部门及人员，财务总监有权建议酌情予以处分。

财务总监通过直接参与重大财务决策、财务控制和财务支出审批，对企业管理者行为和企业行为实行经济监督和控制。因此，财务总监应当对其在工作中的过失和渎职承担相应的责任。具体包括以下几种：

1．应当发现而没有发现的企业管理者的重大贪污或重大渎职行为的责任。

2．应当发现而没有发现的企业重大财务错弊的责任。

3．对企业正在发生的重大违法犯罪行为和重大侵害投资者合法权益的行为，应当及时采取措施而没有及时采取措施进行制止的责任。

4．滥用职权，干涉企业正常经营活动，造成企业重大经济责任。

此外，应引起我们注意的一点是，以独立、客观、公正执业为主要特征的注册会计师则是这场投资者和代理者博弈中的裁判。他们既可以直接接受委托者的委托，对代理者（经营者）的财务状况是否遵守“规则”或“制度”做出裁定，也可以接受代理者的委托，站在公正的立场为博弈双方做出公正的评判。会计准则或制度就是博弈的“规则”。以前，我国一直处于没有裁判的会计博弈状态之中，“讨价还价”、“共谋犯规”自然难免。而财务总监委派制通过注册会计师作为裁判普及到作为博弈的各个场所，从而减少代理人（财力总监和经营者）之间勾结的可能性，从另一方面解决了经营者的道德风险问题。

（作者单位：山东省聊城市政府驻北京联络处）